Austria i Włochy uruchomiły we wrześniu inicjatywę na rzecz ograniczenia obciążeń regulacyjnych, do której według EU Insider dołączyło już 17 państw Unii Europejskiej. W centrum sporu znalazło się zjawisko gold platingu, czyli rozszerzania unijnych wymogów przez państwa członkowskie podczas ich wdrażania do prawa krajowego. Dla przemysłu sprawa ma znaczenie praktyczne: kolejne obowiązki oznaczają nie tylko koszty administracyjne, ale także więcej czasu potrzebnego na dostosowanie inwestycji, produktów i procesów do zmieniających się przepisów.
Europejska debata o konkurencyjności coraz mocniej koncentruje się na jakości otoczenia regulacyjnego. Firmy działające w Unii muszą jednocześnie inwestować w transformację energetyczną, cyfryzację i nowe technologie, a przy tym spełniać rosnącą liczbę wymogów dotyczących raportowania, środowiska, produktów i sposobu prowadzenia działalności. W warunkach wysokich cen energii i silnej konkurencji międzynarodowej znaczenie ma już nie tylko to, jaki jest pojedynczy przepis, lecz także ile różnych obowiązków przedsiębiorstwo musi realizować równocześnie.
Problem fragmentacji rynku był wskazywany zarówno w raporcie Enrica Letty, jak i w opracowaniu Mario Draghiego dotyczącym konkurencyjności europejskiej gospodarki. Analizy te wskazywały między innymi na bariery utrudniające firmom rozwój na jednolitym rynku, niedostateczne inwestycje, wysokie koszty energii i różnice między państwami członkowskimi. Komisja Europejska wykorzystuje część tych wniosków w swojej polityce konkurencyjności.
Nowa inicjatywa państw członkowskich dotyczy jednak bardziej konkretnego problemu. Chodzi o sytuacje, w których wspólne przepisy unijne po wdrożeniu w poszczególnych państwach zaczynają funkcjonować w różnych ramach administracyjnych. Jeżeli kraj dodaje własne wymagania, formularze albo procedury, przedsiębiorstwo działające na kilku rynkach może zostać zmuszone do spełniania dodatkowych obowiązków mimo tego, że podstawowy wymóg wynika z tego samego prawa unijnego.
Gold plating oznacza dodatkowe wymogi przy wdrażaniu prawa UE
Gold plating nie jest nowym zjawiskiem. Komisja Europejska już wcześniej wskazywała, że państwa członkowskie powinny zwracać uwagę na nieuzasadnione rozszerzanie wymogów podczas transpozycji unijnych dyrektyw. W dokumentach dotyczących funkcjonowania jednolitego rynku Komisja podkreślała również, że prawidłowe wdrażanie prawa UE ma znaczenie dla tego, czy wspólne przepisy rzeczywiście tworzą jednolite warunki działalności.
Mechanizm jest stosunkowo prosty. Unia przyjmuje określony standard, a państwo członkowskie wdraża go do własnego systemu prawnego. Jeżeli przy okazji dodaje obowiązek, którego nie wymaga prawo unijne, przedsiębiorca działający w tym kraju otrzymuje dodatkowe obciążenie. W skali jednego przedsiębiorstwa może chodzić o dodatkowe sprawozdanie lub procedurę. Przy tysiącach firm oraz wielu różnych regulacjach efekt może oznaczać większe zapotrzebowanie na pracowników zajmujących się zgodnością z prawem, systemy informatyczne i obsługę prawną.
Polskie dokumenty rządowe również wskazują konkretne przykłady takiego mechanizmu. W materiale dotyczącym gold platingu opisano między innymi sytuacje, w których polskie przepisy dotyczące rynku kapitałowego wprowadzały wymogi wykraczające poza minimum wynikające z prawa unijnego. W jednym z przypadków wskazano na kwartalne raportowanie, którego nie wymagały przepisy unijne.
To właśnie różnica między wspólną regulacją a sposobem jej wdrożenia jest jednym z argumentów zwolenników ograniczenia gold platingu. Jeżeli przedsiębiorstwa w różnych państwach mają realizować ten sam cel regulacyjny, ale podlegają innym procedurom, jednolity rynek staje się mniej jednolity w praktyce.
17 państw chce ograniczenia obciążeń
Według EU Insider Austria i Włochy uruchomiły 21 września sojusz na rzecz ograniczenia obciążeń biurokratycznych. Do inicjatywy miało następnie dołączyć co najmniej 17 państw członkowskich. Jednym z jej głównych tematów jest właśnie gold plating i ograniczenie dodatkowych wymogów nakładanych podczas wdrażania prawa UE.
Znaczenie tej inicjatywy polega przede wszystkim na tym, że dyskusja o deregulacji nie dotyczy już wyłącznie pojedynczych sektorów. W centrum zainteresowania znalazł się sposób tworzenia i wdrażania przepisów. Państwa uczestniczące w inicjatywie chcą, aby przy ocenie regulacji większą uwagę poświęcano ich skumulowanemu wpływowi na przedsiębiorstwa.
To podejście jest istotne dla przemysłu, ponieważ firma nie odczuwa każdej regulacji oddzielnie. Obowiązki środowiskowe, energetyczne, podatkowe, dotyczące raportowania i bezpieczeństwa produktów mogą wymagać tych samych zasobów administracyjnych i inwestycyjnych. Nawet jeżeli każdy wymóg z osobna ma uzasadnienie, ich jednoczesne wejście w życie może zmienić rachunek ekonomiczny inwestycji.
Argument dotyczący kumulacji regulacji znalazł się także w najnowszym raporcie European Policy Innovation Council. Organizacja przeanalizowała pięć obszarów polityki, obejmujących między innymi regulacje dotyczące motoryzacji, wyrobów tytoniowych, sztucznej inteligencji, opakowań, mechanizmu granicznego dla emisji oraz biotechnologii i nowej żywności.
Według modelu przedstawionego przez EPIC restrykcyjny scenariusz dla tych pięciu obszarów wiązałby się z około 159 mld euro rocznych strat PKB w latach 2026 do 2030. Raport szacuje również około 36 mld euro rocznego niedoboru inwestycji i około 419 tys. miejsc pracy zagrożonych w analizowanym scenariuszu. Są to jednak wartości modelowe, a nie obserwowane obecnie straty gospodarki Unii. Sam EPIC podkreśla, że wyniki zależą od przyjętych scenariuszy i mają charakter prognoz dla okresu 2026 do 2030.
Autorzy raportu przedstawiają jednocześnie alternatywny wariant, w którym lepsze projektowanie regulacji miałoby przynieść około 125 mld euro dodatkowego rocznego PKB względem scenariusza restrykcyjnego. W modelu oznaczałoby to także około 28 mld euro dodatkowych inwestycji rocznie oraz poprawę wpływu na zatrudnienie o około 241 tys. miejsc pracy. Nie jest to jednak prognoza gwarantowanego efektu deregulacji, lecz różnica pomiędzy dwoma modelowanymi sposobami prowadzenia polityki regulacyjnej.
Polska zna problem dodatkowych wymogów
Dyskusja ma bezpośrednie znaczenie także dla Polski. Przykłady gold platingu były w Polsce analizowane już wcześniej, między innymi w odniesieniu do rynku kapitałowego. W dokumentach dotyczących wdrażania prawa UE wskazywano, że krajowe rozwiązania mogą być bardziej restrykcyjne niż minimum wynikające z regulacji unijnych, co zwiększa obciążenia przedsiębiorstw działających na polskim rynku.
Najnowsze analizy dotyczące potencjalnych skutków nowych regulacji pokazują przy tym, że skala oddziaływania może być znacznie większa niż same koszty administracyjne. Według analiz badaczek ze Szkoły Głównej Handlowej przywoływanych przez polskie media skumulowany wpływ wybranych regulacji może oznaczać dla Polski ponad 14 mld euro utraconego PKB oraz zagrożenie dla około 200 tys. miejsc pracy. Wyliczenia dotyczą określonych regulacji i założeń modelowych, a nie całego unijnego systemu prawa.
W tym przypadku szczególne znaczenie mają regulacje klimatyczne oraz propozycje zmian dotyczących rynku wyrobów tytoniowych. Polska ma duży sektor przetwórstwa tytoniowego i rozbudowany łańcuch dostaw obejmujący rolnictwo, przemysł oraz handel, dlatego zmiany regulacyjne mogą mieć wpływ wykraczający poza same przedsiębiorstwa bezpośrednio objęte przepisami.
Letta i Draghi wskazywali na szerszy problem
Spór o regulacje nie jest jednak równoznaczny z tezą, że europejska konkurencyjność zależy wyłącznie od ograniczenia prawa. Raport Draghiego wskazywał równocześnie na lukę inwestycyjną, koszty energii, niedostateczne wydatki na badania i rozwój oraz fragmentację europejskiego rynku kapitałowego. Komisja Europejska podkreśla, że Europa potrzebuje zarówno lepszego otoczenia dla przedsiębiorstw, jak i dużych inwestycji w energię, infrastrukturę, cyfryzację i innowacje.
Podobnie raport Letty dotyczący jednolitego rynku koncentrował się na usuwaniu barier między państwami i zwiększaniu możliwości skalowania działalności przez europejskie firmy. Parlament Europejski w analizie obu raportów zwracał uwagę, że znaczna część barier wskazywanych przez przedsiębiorstwa pozostaje nierozwiązana od wielu lat.
Dlatego obecny spór dotyczy dwóch poziomów jednocześnie. Pierwszy to liczba i konstrukcja nowych przepisów. Drugi to sposób ich stosowania w 27 różnych systemach prawnych. Nawet ograniczenie gold platingu nie usunie problemu wysokich cen energii, niedoboru kapitału czy słabszych inwestycji w technologie, ale może ograniczyć część kosztów wynikających z krajowego wdrażania wspólnych regulacji.
Teraz kluczowe będzie wdrożenie
Inicjatywa 17 państw stawia Komisję Europejską przed praktycznym pytaniem o sposób przeprowadzenia kolejnych przeglądów prawa. Sama deklaracja ograniczenia obciążeń nie zmieni kosztów przedsiębiorstw. Potrzebne są konkretne decyzje dotyczące tego, które obowiązki można usunąć, które uprościć, a które pozostawić ze względu na cele środowiskowe, społeczne lub bezpieczeństwo.
Istotne będzie również rozdzielenie dwóch zjawisk. Część obciążeń wynika bezpośrednio z prawa przyjmowanego na poziomie UE, a część powstaje dopiero na etapie krajowego wdrażania. Odpowiedzialność za ich ograniczenie jest więc rozłożona pomiędzy instytucje unijne i państwa członkowskie. Dopiero analiza całego łańcucha regulacyjnego pozwoli ocenić, gdzie faktycznie powstaje koszt ponoszony przez przedsiębiorstwo.
Dla europejskiego przemysłu będzie to szczególnie ważne w okresie, gdy jednocześnie potrzebuje on dużych nakładów na nowe technologie, energię i zwiększanie produktywności. Debata rozpoczęta przez grupę 17 państw nie rozstrzyga jeszcze, jak daleko powinna sięgać deregulacja. Pokazuje jednak, że ciężar regulacyjny i sposób wdrażania prawa stały się jednym z elementów szerszej europejskiej dyskusji o tym, jak połączyć cele regulacyjne z warunkami potrzebnymi przedsiębiorstwom do inwestowania i konkurowania na jednolitym rynku.