Unijny system handlu uprawnieniami do emisji ma już 20 lat. Powstał w 2005 roku jako pierwszy na świecie mechanizm, który miał sprawić, że zanieczyszczający zaczęli płacić za emisję CO₂. Dziś obejmuje 10 tys. elektrowni i zakładów przemysłowych w Europie, odpowiadających za 40 proc. wszystkich emisji gazów cieplarnianych Unii. I działa – emisje w sektorach objętych systemem spadły o blisko 50 proc. od 2005 roku. W marcu 2026 roku Polska wraz z dziewięcioma innymi państwami wywalczyła w Brukseli zmiany, które mają przynieść ulgę przemysłowi i gospodarstwom domowym.
- System EU ETS obejmuje dziś około 10 tys. instalacji w państwach członkowskich UE oraz Islandii, Liechtensteinie, Norwegii i Szwajcarii. Są to przede wszystkim sektor energetyczny, przemysł energochłonny, lotnictwo oraz od 2024 roku także transport morski. Roczny limit uprawnień jest systematycznie obniżany – od 2024 roku o 4,3 proc. rocznie – co ma doprowadzić do redukcji emisji o 62 proc. do 2030 roku w porównaniu z poziomem z 2005 roku. W 2023 roku emisje w ramach ETS spadły o 16,5 proc. rok do roku – to najwyższy spadek w historii systemu.
- Przychody z aukcji uprawnień od uruchomienia systemu przekroczyły 200 mld euro. W 2024 roku Polska zajęła drugie miejsce w UE pod względem uzyskanych środków – 3,8 mld euro. Łącznie w latach 2013-2025 przychody z tego tytułu wyniosły ponad 31,5 mld euro. Środki z aukcji trafiają do budżetów państw członkowskich, a nie mniej niż 50 proc. musi być przeznaczone na cele klimatyczne i transformację energetyczną. Część zasila Fundusz Innowacyjny i Fundusz Modernizacyjny – to z tego ostatniego Polska jest największym beneficjentem.
- W marcu 2026 roku Polska wraz z Włochami, Austrią, Bułgarią, Chorwacją, Czechami, Grecją, Węgrami, Słowacją i Rumunią wywalczyła kluczowe ustępstwa. W konkluzjach Rady Europejskiej znalazł się zapis, że Polska będzie w grupie państw objętych pomocą możliwą dzięki wykorzystaniu rezerw uprawnień do emisji CO₂. Komisja Europejska w najbliższych dniach skorzysta ze specjalnego mechanizmu, który pozwoli obniżyć ceny pozwoleń, co bezpośrednio przełoży się na niższe rachunki za prąd. Jednocześnie od 2028 roku wejdzie w życie nowy system ETS2, obejmujący transport drogowy oraz budynki mieszkalne i usługowe – jego wprowadzenie przesunięto o rok na wniosek Polski i innych państw.
System ETS opiera się na prostej zasadzie: zanieczyszczający płaci. Każdego roku ustalany jest pułap – maksymalna liczba uprawnień do emisji, które mogą trafić na rynek. Pułap jest systematycznie obniżany, co wymusza redukcję emisji. Przedsiębiorstwa, które wyemitują mniej CO₂, niż posiadają uprawnień, mogą sprzedać nadwyżkę. Te, które emitują więcej, muszą dokupić brakujące uprawnienia na rynku.
Uprawnienia są dystrybuowane głównie na aukcjach. Środki z ich sprzedaży trafiają do budżetów państw członkowskich – zgodnie z dyrektywą nie mniej niż 50 proc. tych przychodów musi być przeznaczone na cele klimatyczne i transformację energetyczną. Część uprawnień jest rozdawana bezpłatnie – to rozwiązanie dla sektorów narażonych na tzw. ucieczkę emisji, czyli ryzyko przeniesienia produkcji poza UE do krajów o mniej restrykcyjnej polityce klimatycznej. Cementownie, huty stali, rafinerie – to właśnie one dostają darmowe pozwolenia, by nie stracić konkurencyjności wobec producentów z Chin czy Indii.
4 fazy rozwoju. Od pilotażu po kluczowe narzędzie dekarbonizacji
System EU ETS przeszedł cztery fazy rozwoju. Faza I w latach 2005-2007 była okresem pilotażowym – limity dotyczyły tylko części emisji, uprawnienia rozdawano głównie za darmo. Faza II w latach 2008-2012 przyniosła surowsze limity, wyższe kary i dołączenie Islandii, Liechtensteinu i Norwegii. Faza III w latach 2013-2020 wprowadziła aukcje jako domyślną metodę alokacji uprawnień i ujednoliciła zasady dla całej UE. Faza IV, która trwa od 2021 do 2030 roku, to największe reformy – roczna pula uprawnień zmniejszana jest od 2024 roku o 4,3 proc. rocznie, a system został rozszerzony na nowe sektory.
W ramach tej fazy roczny limit uprawnień jest stopniowo obniżany, co ma doprowadzić do redukcji emisji w objętych systemem sektorach o 62 proc. do 2030 roku w porównaniu z poziomem z 2005 roku. To ambitny cel, ale dane pokazują, że system działa. W 2023 roku emisje w ramach EU ETS spadły o 16,5 proc. w porównaniu z 2022 rokiem – to najwyższy roczny spadek w historii systemu. W 2024 roku emisje były o 5 proc. niższe niż w 2023 roku, co oznacza, że obecny poziom emisji jest o około 50 proc. niższy niż w 2005 roku.
Kogo obejmuje ETS?
System obejmuje dziś około 10 tysięcy instalacji w państwach członkowskich UE oraz w Islandii, Liechtensteinie, Norwegii i Szwajcarii. To przede wszystkim sektor energetyczny – elektrownie i ciepłownie, które odpowiadają za największą część emisji. Przemysł energochłonny – rafinerie, huty stali, cementownie, produkcja szkła, papieru, nawozów sztucznych i chemikaliów – to kolejna grupa. Lotnictwo – wewnątrzeuropejskie połączenia lotnicze między portami Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz z EOG do Szwajcarii i Wielkiej Brytanii – jest objęte systemem od lat.
Od 1 stycznia 2024 roku system objął emisje CO₂ z transportu morskiego. Obejmuje to wszystkie emisje występujące między dwoma portami EOG oraz gdy statki znajdują się w portach EOG. Połowa emisji pochodzących z rejsów rozpoczynających się lub kończących poza EOG również podlega systemowi. Instalacje zajmujące się spalaniem odpadów komunalnych od 2024 roku muszą monitorować i raportować swoje emisje, ale nie są jeszcze zobowiązane do umarzania uprawnień. Komisja Europejska ma ocenić wykonalność pełnego włączenia tego sektora do 2026 roku.
Dochody z ETS. Polska drugim beneficjentem
Od uruchomienia systemu w 2005 roku łączna wartość dochodów z aukcji uprawnień przekroczyła 200 mld euro. Środki te trafiają do budżetów państw członkowskich, ale nie mniej niż 50 proc. musi być przeznaczone na cele klimatyczne i transformację energetyczną. Część środków zasila Fundusz Innowacyjny, który wspiera innowacyjne technologie niskoemisyjne, oraz Fundusz Modernizacyjny, który pomaga modernizować systemy energetyczne w państwach o niższym dochodzie. To właśnie z Funduszu Modernizacyjnego Polska jest największym beneficjentem.
Według danych za 2024 rok Polska zajęła drugie miejsce w UE pod względem przychodów ze sprzedaży uprawnień – uzyskała 3,8 mld euro. Pierwsze miejsce zajęły Niemcy z 5,5 mld euro, a trzecie – Hiszpania i Włochy po 2,6 mld euro. W 2025 roku Polska uzyskała ze sprzedaży uprawnień ponad 3,851 mld euro, a łącznie w latach 2013-2025 przychody z tego tytułu wyniosły ponad 31,5 mld euro. Dla porównania – łączna wartość programu Czyste Powietrze, który finansuje wymianę starych pieców i termomodernizację, wynosi 103 mld zł. Dochody z ETS są więc potężnym źródłem finansowania polskiej transformacji.
Wyzwania i kontrowersje. Ryzyko ucieczki emisji, ceny energii i reformy
Mimo udowodnionej skuteczności, system ETS budzi kontrowersje. Największym wyzwaniem jest ryzyko ucieczki emisji – przenoszenia produkcji poza UE do krajów o mniej restrykcyjnej polityce klimatycznej. Aby temu przeciwdziałać, energochłonne sektory narażone na to ryzyko otrzymują część uprawnień bezpłatnie. W odpowiedzi na to ryzyko UE wprowadza CBAM – mechanizm dostosowywania cen na granicach, który nakłada opłatę na importowane produkty energochłonne. Celem CBAM jest wyrównanie kosztów emisji między produkcją unijną a importowaną. W miarę wdrażania CBAM, bezpłatne uprawnienia będą stopniowo wycofywane – całkowicie mają zniknąć do 2034 roku.
Kolejnym wyzwaniem jest wpływ na ceny energii. Koszty zakupu uprawnień są przerzucane na odbiorców końcowych. W Polsce, gdzie energia elektryczna jest wciąż w dużej mierze produkowana z węgla, koszty uprawnień stanowią już znaczącą część rachunków. Według Centrum Informacji o Rynku Energii, opłaty za emisje odpowiadają za około 59 proc. ceny prądu. Ceny uprawnień systematycznie rosną – z poziomu kilkunastu euro na początku funkcjonowania systemu do około 70 euro za tonę CO₂ w 2025 roku.
W marcu 2026 roku przywódcy 10 państw UE – Polski, Włoch, Austrii, Bułgarii, Chorwacji, Czech, Grecji, Węgier, Słowacji i Rumunii – wezwali Komisję Europejską do gruntownego przeglądu systemu ETS. Polska wywalczyła wówczas kluczowe ustępstwa. W konkluzjach Rady Europejskiej znalazł się zapis, że Polska będzie w grupie państw objętych pomocą możliwą dzięki wykorzystaniu rezerw uprawnień do emisji CO₂. Środki uzyskane z uwolnienia niektórych uprawnień zostaną przekształcone w pomoc finansową dla państw, dla których ETS jest istotnym obciążeniem. Komisja Europejska w najbliższych dniach skorzysta ze specjalnego mechanizmu, który pozwoli obniżyć ceny pozwoleń do emisji CO₂, co bezpośrednio przełoży się na niższe rachunki za prąd.
ETS2. Nowy system dla transportu i budynków wejdzie w 2028 roku
Od 2028 roku system handlu emisjami zostanie rozszerzony o nowy, odrębny mechanizm – ETS2. Początkowo miał wejść w życie w 2027 roku, ale na wniosek Polski i innych państw termin przesunięto o rok. ETS2 obejmie transport drogowy oraz budynki mieszkalne i usługowe, czyli ogrzewanie. Te sektory odpowiadają za znaczną część emisji w UE, ale dotychczas nie były objęte systemem.
ETS2 opiera się na tej samej zasadzie cap-and-trade co ETS1, ale z kluczową różnicą – nie przewidziano bezpłatnych uprawnień. Wszystkie będą sprzedawane na aukcjach. Obowiązek nabywania uprawnień spoczywa na dostawcach paliw – firmach energetycznych, hurtowniach paliw – a nie bezpośrednio na konsumentach. Cel na 2030 rok to redukcja emisji o 42 proc. w porównaniu z poziomem z 2005 roku.
Wprowadzenie ETS2 budzi obawy o wzrost cen paliw i ogrzewania. Prognozy wskazują, że cena węgla może wzrosnąć o około 470 zł za tonę, czyli o 25-30 proc. Cena gazu może wzrosnąć o 11-13 proc. w pierwszym roku, a do 2030 roku o 20-23 proc. Cena paliw płynnych może wzrosnąć o około 7 proc. w 2028 roku i o 11 proc. w 2030 roku. Aby złagodzić te skutki dla najbardziej narażonych gospodarstw domowych, UE utworzyła Społeczny Fundusz Klimatyczny. Jego budżet na lata 2026-2032 wynosi 65 mld zł, a największym beneficjentem ma być Polska. Fundusz ma wspierać termomodernizację budynków, wymianę źródeł ciepła oraz rozwój transportu niskoemisyjnego.
System EU ETS będzie dalej ewoluować. Instytut Ochrony Środowiska proponuje włączenie do systemu mechanizmów pochłaniania dwutlenku węgla, takich jak BECCS – bioenergia z wychwytem i składowaniem CO₂ – oraz naturalne pochłanianie przez lasy. Pojawiła się propozycja utworzenia Europejskiego Centralnego Banku Węglowego, niezależnej instytucji zarządzającej jednostkami CDR i regulującej podaż uprawnień, co miałoby stabilizować ceny i zwiększyć efektywność systemu.
Możliwe jest także połączenie EU ETS z podobnymi systemami działającymi w innych regionach – Chinach, Korei Południowej, Kalifornii. Według analiz takie połączenie mogłoby obniżyć ceny uprawnień w UE o 40-60 euro za tonę i przynieść globalny wzrost dobrobytu rzędu 25-40 mld euro rocznie.
Opracowano na podstawie: danych Komisji Europejskiej, informacji o reformie EU ETS z marca 2026 roku, raportów o skuteczności systemu, danych o przychodach z aukcji, prognoz dotyczących ETS2, informacji o Społecznym Funduszu Klimatycznym oraz analiz Instytutu Ochrony Środowiska.