Polska przez lata skutecznie walczyła z szarą strefą papierosową. Udział nielegalnych papierosów spadł z ponad 15 procent do 5–6 procent na początku dekady. Radykalne podwyżki akcyzy w latach 2025–2026 odwróciły ten trend. W 2024 roku Polacy wypalili 1,85 miliarda nielegalnych papierosów – wzrost o 23,3 procent rok do roku. Straty budżetu sięgnęły 312 milionów euro, czyli około 1,4 miliarda złotych. Zamiast ograniczać palenie, podwyżki wypchnęły konsumentów do szarej strefy, a zorganizowane grupy przestępcze zaczęły budować nielegalne fabryki na terenie samej Polski. W 2025 roku funkcjonariusze zabezpieczyli 184 miliony sztuk papierosów bez polskich znaków akcyzy – ponad dwukrotnie więcej niż rok wcześniej.
Polska od lat znajduje się w grupie krajów szczególnie narażonych na nielegalny handel wyrobami tytoniowymi. Wynika to przede wszystkim z położenia geograficznego – granica z Białorusią, Ukrainą i rosyjskim obwodem kaliningradzkim przez dekady pozostawała jednym z głównych kanałów przemytu tytoniu do Unii Europejskiej. Jednocześnie Polska jest największym producentem papierosów w Unii Europejskiej, a około 85 procent produkcji trafia na eksport, co oznacza, że przez kraj przepływają ogromne ilości legalnych wyrobów tytoniowych, co stwarza dodatkowe możliwości dla nielegalnego obrotu.
Przez lata po wejściu Polski do Unii Europejskiej i znaczącym uszczelnieniu wschodniej granicy, udział nielegalnych papierosów w polskim rynku systematycznie malał. Z poziomów przekraczających 15 procent na początku poprzedniej dekady spadł do około 5–6 procent w latach 2020–2022. Wydawało się, że Polska skutecznie opanowała problem i może stanowić przykład dla innych państw regionu.
Zmiana nastąpiła w 2025 roku, gdy rząd zdecydował się na radykalne, skokowe podwyżki akcyzy, odchodząc od dotychczasowej polityki przewidywalnych, stopniowych wzrostów, które przez lata stanowiły stabilizator rynku. Decyzja ta wywołała efekt domina, którego skutki odczuwa cała gospodarka – od budżetu państwa, przez legalny przemysł tytoniowy, plantatorów tytoniu, aż po konsumentów.
Skala szarej strefy
Według raportu KPMG „Szara strefa tytoniowa w UE i w Polsce w 2024 roku”, opublikowanego w połowie 2025 roku, w 2024 roku Polacy wypalili 1,85 miliarda sztuk nielegalnych papierosów. Był to wzrost o 23,3 procent w porównaniu z 2023 rokiem, czyli o 350 milionów sztuk więcej. Oznacza to, że co 25. papieros wypalany w Polsce pochodził z nielegalnych źródeł, podczas gdy jeszcze w czwartym kwartale 2024 roku było to co 15. papieros – co wskazuje na bardzo dynamiczną eskalację problemu w drugiej połowie roku.
W ujęciu wolumenowym Polska zajęła czwarte miejsce w Unii Europejskiej pod względem wielkości nielegalnego rynku tytoniowego, za Francją (18,7 miliarda sztuk), Grecją (2,47 miliarda sztuk) i Holandią (1,91 miliarda sztuk). Jeszcze kilka lat wcześniej Polska znajdowała się poza czołówką krajów z największym problemem szarej strefy tytoniowej, co świadczy o tym, jak szybko sytuacja uległa pogorszeniu.
Straty budżetu państwa wynikające z funkcjonowania szarej strefy tytoniowej wyniosły w 2024 roku 312 milionów euro, czyli około 1,4 miliarda złotych. Był to wzrost o 114 milionów euro (57,6 procent) w porównaniu z rokiem poprzednim. W całej Unii Europejskiej straty budżetowe wyniosły 14,9 miliarda euro, co oznacza, że Polska odpowiadała za około 2 procent wszystkich strat UE w tym obszarze – udział nieproporcjonalnie wysoki w stosunku do wielkości polskiej gospodarki.
W 2025 roku sytuacja uległa dalszemu pogorszeniu. Według Instytutu Prognoz i Analiz Gospodarczych, w całej gospodarce szara strefa odpowiadała za 17,7 procent PKB, czyli ponad 800 miliardów złotych, a w samym segmencie papierosów budżet tracił już około 2,8 miliarda złotych rocznie. Sprzedaż legalnych papierosów spadła o 13 procent, a wpływy budżetowe wzrosły jedynie o około 3 procent, czyli mniej więcej tyle, ile wynosiła inflacja. Oznacza to, że luka między planowanymi a rzeczywistymi dochodami z akcyzy papierosowej wyniosła około 6 miliardów złotych.
Akcyza jako kluczowy czynnik wzrostu szarej strefy
Papierosy należą do najbardziej opodatkowanych produktów konsumenckich. W Polsce średnio aż około 82 procent ceny detalicznej paczki papierosów stanowią podatki – przede wszystkim akcyza oraz VAT. Sama wartość wyrobu tytoniowego, czyli koszt produkcji i marża, stanowi zaledwie niewielki ułamek ceny końcowej. Taka struktura ceny powoduje, że legalny rynek papierosów jest niezwykle wrażliwy na wszelkie zmiany stawek akcyzowych – każda podwyżka niemal bezpośrednio przekłada się na wzrost ceny paczki.
Jednocześnie wysoki udział podatków w cenie tworzy ogromną przestrzeń dla rynku nielegalnego. Przestępcy, którzy produkują i sprzedają papierosy bez płacenia akcyzy i VAT, zyskują ogromną przewagę kosztową – mogą oferować konsumentom nielegalne papierosy znacznie taniej, często na poziomie tylko 40–66 procent ceny legalnego produktu. Paczka papierosów z przemytu może kosztować nawet o połowę mniej niż z legalnego źródła.
Do 2024 roku Polska prowadziła politykę sukcesywnego, ale przewidywalnego podnoszenia akcyzy. Tzw. mapa akcyzowa zakładała stopniowe, kilkuprocentowe podwyżki każdego roku, co pozwalało konsumentom oswajać się z rosnącymi cenami, a budżetowi dawało pewne wpływy. Szara strefa w takich warunkach malała. W 2025 roku rząd zdecydował się jednak na radykalną zmianę strategii.
Zamiast planowanej 10-procentowej podwyżki akcyzy na papierosy, wprowadzono podwyżkę o 25 procent. Na tytoń do skręcania podwyżka wyniosła 38 procent, a na podgrzewane wyroby tytoniowe – 50 procent. Ministerstwo Finansów liczyło na dodatkowe 2,8 miliarda złotych wpływów do budżetu. Efekt był odwrotny od zamierzonego. Od stycznia do maja 2025 roku wpływy z akcyzy papierosowej spadły o 400 milionów złotych w porównaniu z analogicznym okresem roku poprzedniego, a sprzedaż legalnych produktów runęła o kilkanaście procent.
W 2026 roku podwyżki były kontynuowane. Od 1 stycznia 2026 roku akcyza na papierosy wzrosła o kolejne 20 procent, osiągając stawkę 414 złotych za każde 1000 sztuk oraz 32,05 procent maksymalnej ceny detalicznej. Tytoń do palenia podrożał o 30 procent, a wyroby nowatorskie o 20 procent. Akcyza na płyn do papierosów elektronicznych została podniesiona o 50 procent. Średnia ważona detaliczna cena sprzedaży papierosów na rok 2026 została ustalona na poziomie 1031,46 złotych w przeliczeniu na 1000 sztuk, co oznacza, że przeciętna cena paczki papierosów (20 sztuk) wynosi około 23,85 złotego. Przed serią gwałtownych podwyżek, w 2024 roku, średnia cena paczki oscylowała wokół 17–18 złotych.
Nielegalna produkcja w Polsce
Do niedawna Polska pełniła głównie rolę korytarza tranzytowego dla nielegalnych papierosów. Towar przemycany przez wschodnią granicę, głównie z Białorusi, trafiał do Polski, a następnie był transportowany dalej na zachód Europy, przede wszystkim do Wielkiej Brytanii, gdzie ceny papierosów są najwyższe w Europie. Polski rynek wewnętrzny nie był głównym celem przemytników.
Radykalne podwyżki akcyzy w latach 2025–2026 zmieniły tę sytuację. Wzrost cen legalnych papierosów w Polsce sprawił, że nielegalny obrót na polskim rynku wewnętrznym stał się wysoce opłacalny. Zorganizowane grupy przestępcze, które jeszcze kilka lat temu traktowały Polskę wyłącznie jako kraj tranzytowy, zaczęły inwestować w infrastrukturę produkcyjną na terenie samej Polski, budując autonomiczny, nielegalny rynek tytoniowy na skalę 38-milionowego kraju.
Funkcjonariusze CBŚP i KAS w rozmowach z mediami nie pozostawiają złudzeń co do skali problemu. Jak mówi jeden z oficerów CBŚP w rozmowie z portalem Salon24, grupy przestępcze od miesięcy przygotowywały się do podwyżek akcyzy. „Kupują maszyny, budują zaplecze i szukają ludzi do obsługi linii produkcyjnych. Do tego biznesu wracają starzy bandyci, bo wiedzą, że to jest mega kasa, a w razie wpadki mała kara. Stare ekipy mają dużo kontaktów z różnymi grupami w Polsce i potrafią dogadać się tak, żeby wszystkim pasowało” – mówi oficer. Jego zdaniem wraz z kolejnymi podwyżkami akcyzy „rynek podróbek wywali w kosmos i nikt tego nie powstrzyma”.
Dane z 2025 roku potwierdzają tę diagnozę. Krajowa Administracja Skarbowa zlikwidowała w 2025 roku 27 nielegalnych fabryk papierosów i krajalni oraz zatrzymała 80 osób. Funkcjonariusze zabezpieczyli prawie 21 milionów sztuk papierosów, 42,5 tony tytoniu oraz 29,4 tony suszu tytoniowego. Wartość zabezpieczonego towaru to ponad 47,4 miliona złotych. W całym 2025 roku KAS ujawniła ponad 184 miliony sztuk papierosów bez polskich znaków akcyzy, ponad 110 ton tytoniu oraz blisko 38,5 tony suszu tytoniowego.
Centralne Biuro Śledcze Policji w pierwszej połowie 2025 roku przejęło ponad 467 milionów nielegalnych papierosów – dla porównania, w analogicznym okresie 2024 roku było to 112 milionów sztuk. Wzrost efektywności działań (lub raczej skali problemu) jest więc ponad czterokrotny. Funkcjonariusze CBŚP zlikwidowali 13 fabryk nielegalnych papierosów (wobec 6 w pierwszej połowie 2024 roku) oraz 7 wytwórni krajanki tytoniowej (wobec 3 rok wcześniej). Szacunkowa, czarnorynkowa wartość przejętych papierosów to około 400 milionów złotych.
Największy pojedynczy przypadek ujawniono w maju 2026 roku, gdy służby rozbiły gang działający na terenie województw dolnośląskiego, lubuskiego i kujawsko-pomorskiego. Zatrzymano 18 osób, a przestępcza działalność była prowadzona od lipca 2022 roku do lutego 2026 roku. W tym czasie gang wprowadził do obrotu ponad 485 milionów sztuk papierosów bez polskich znaków akcyzy, co naraziło Skarb Państwa na straty sięgające nawet 640 milionów złotych. W jednej z lokalizacji zabezpieczono w pełni działającą fabrykę, w tym 13 milionów sztuk papierosów, maszyny do produkcji oraz ponad 2 kilogramy prekursorów do wytwarzania narkotyków.
Przemyt z Białorusi
Głównym kierunkiem przemytu wyrobów tytoniowych do Polski pozostaje granica wschodnia, a kontrabanda pochodzi przede wszystkim z Białorusi. Zamknięcie przejść granicznych, ograniczenia w ruchu towarowym, sankcje sektorowe i wzmocnione kontrole na wschodniej flance Unii Europejskiej po wybuchu wojny w Ukrainie sprawiły, że tradycyjne metody przemytu stały się trudniejsze do realizacji. Zorganizowane grupy przestępcze odpowiedziały na to nowatorskimi technikami.
Najbardziej spektakularnym zjawiskiem są balony meteorologiczne, za pomocą których od 2024 roku masowo przerzucane są nielegalne papierosy z Białorusi na polską stronę granicy. Tylko w 2025 roku Straż Graniczna interweniowała w takich przypadkach ponad 200 razy. W styczniu 2026 roku funkcjonariusze przechwycili około 1,75 miliona sztuk papierosów przemyconych balonami. Przemytnicy odbierają zrzucone z balonów paczki po polskiej stronie granicy – w 2025 roku zatrzymano 29 osób powiązanych z tym procederem, w tym Polaków, obywateli Białorusi, Litwy oraz Ukrainy.
Eksperci alarmują, że przemyt papierosów za pomocą balonów to nie tylko działalność przestępcza, ale także element wojny hybrydowej prowadzonej przez Białoruś i Rosję. Balony i drony wykorzystywane do przemytu są często wyposażone w czujniki, GPS i inne urządzenia telemetryczne, które pozwalają na śledzenie ich ruchów. Dzięki temu służby rosyjskie i białoruskie mogą zbierać informacje o polskich możliwościach przechwytywania takich urządzeń oraz o systemach obrony przed tego typu incydentami.
Łączna wartość nielegalnych papierosów zabezpieczonych przez Straż Graniczną na granicy z Białorusią w 2025 roku wyniosła 10,2 miliona złotych – to o 62 procent więcej niż w 2024 roku. Jest to jednak tylko niewielki ułamek całości, ponieważ większość nielegalnych papierosów funkcjonariusze wykrywają nie na samej granicy, lecz już na terytorium Polski. W 2025 roku zabezpieczono papierosy o łącznej wartości 100,6 miliona złotych, z czego 84,8 miliona złotych przypada na działania prowadzone w kraju. W ciągu roku wartość ujawnionych nielegalnych wyrobów tytoniowych wzrosła ponad dwukrotnie – o 123 procent.
Konsekwencje dla budżetu i gospodarki
Szara strefa papierosowa to nie tylko problem fiskalny, ale także poważne wyzwanie dla całej gospodarki i bezpieczeństwa państwa. Polski rynek tytoniowy jest wart ponad 50 miliardów złotych rocznie i generuje od 6 do 8 procent wpływów budżetu państwa, a także daje pracę setkom tysięcy osób w produkcji, dystrybucji, handlu i rolnictwie. Każdy punkt procentowy wzrostu udziału szarej strefy oznacza więc straty liczone w setkach milionów złotych i zagrożenie dla miejsc pracy.
Najmocniej na skutek akcyzowego chaosu cierpią plantatorzy tytoniu i regiony zależne od upraw tytoniu, zlokalizowane przede wszystkim na wschodzie Polski. Dla wielu gmin tytoń oznaczał nie tylko miejsca pracy, ale także lokalne inwestycje i rozwój usług. Gwałtowny spadek legalnej sprzedaży wyrobów tytoniowych, wynikający z przenoszenia się konsumentów do szarej strefy, przełożył się na spadek popytu na surowiec od krajowych plantatorów. Gospodarstwa stają przed dylematem: porzucić uprawę albo pogodzić się z coraz niższą opłacalnością. Widmo bezrobocia i migracji zarobkowej ponownie zagląda w oczy mieszkańcom wschodniej Polski.
Wielkie koncerny tytoniowe, które przez lata inwestowały w Polsce i uczyniły z niej największego producenta papierosów w Unii Europejskiej, sygnalizują, że Polska przestaje być dla nich przewidywalnym rynkiem. Niestabilność prawa podatkowego oznacza wstrzymywanie nowych inwestycji i groźbę przenoszenia produkcji do innych krajów regionu o bardziej stabilnych warunkach podatkowych. To nie tylko cios dla budżetu, ale także potencjalne załamanie całych lokalnych gospodarek, które przez dekady korzystały z obecności tytoniowych gigantów.
Skutki zdrowotne i społeczne
Paradoksalnie, radykalne podwyżki akcyzy, które miały ograniczyć konsumpcję wyrobów tytoniowych ze względów zdrowotnych, osiągają efekt odwrotny. Konsumenci nie przestają palić – przenoszą się jedynie do szarej strefy, gdzie kupują papierosy znacznie tańsze, ale produkowane poza oficjalnym systemem kontroli jakości. Nielegalne papierosy często nie spełniają norm dotyczących zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla, a ich produkcja odbywa się w warunkach bez żadnego nadzoru sanitarnego. Dla zdrowia palaczy może to oznaczać jeszcze większe ryzyko niż w przypadku legalnych wyrobów.
Kupując papierosy z nielegalnych źródeł, każdy nabywca wspiera działalność zorganizowanych grup przestępczych. Dochody z przemytu papierosów są często wykorzystywane do finansowania innych form działalności przestępczej – handlu narkotykami, bronią czy praniem brudnych pieniędzy. W przypadku przemytu z Białorusi istnieje również bezpośrednie powiązanie z działaniami o charakterze hybrydowym, wymierzonymi w bezpieczeństwo Polski.
Nie tylko problem Polski, ale i Europy
Problem szarej strefy tytoniowej nie dotyczy wyłącznie Polski – w całej Unii Europejskiej udział nielegalnych papierosów w rynku wzrósł w 2024 roku do 9,2 procent, a straty budżetów państw członkowskich wyniosły 14,9 miliarda euro. Najwyższy udział szarej strefy odnotowano we Francji (38 procent rynku), Irlandii (32 procent) i Finlandii (20 procent). Najszybciej szara strefa rosła w Holandii, gdzie ze względu na bardzo wysokie ceny papierosów (paczka kosztuje tam ponad 40 złotych) około 40 procent papierosów wypalanych w tym kraju pochodzi z zagranicy.
Polska, która jeszcze niedawno była postrzegana jako kraj sukcesu w walce z szarą strefą tytoniową, w ciągu zaledwie dwóch lat stała się jednym z najszybciej rosnących nielegalnych rynków tytoniowych w Europie. Eksperci ostrzegają, że jeśli polityka akcyzowa nie ulegnie zmianie, a podwyżki będą kontynuowane, Polska może w ciągu najbliższych kilku lat dogonić pod względem udziału szarej strefy kraje takie jak Francja czy Holandia.
Komisja Europejska planuje dalsze zmiany w dyrektywie akcyzowej (TED), które mają na celu dalszą harmonizację stawek podatkowych na wyroby tytoniowe w całej Unii. Oznacza to, że ceny papierosów w Polsce, które wciąż należą do jednych z niższych w UE, będą musiały w dłuższej perspektywie zbliżyć się do poziomu zachodnioeuropejskiego. Bez równoległego uszczelnienia granic zewnętrznych UE i skuteczniejszej międzynarodowej współpracy w zwalczaniu przestępczości akcyzowej, może to jednak tylko pogłębić problem, wypychając kolejnych palaczy do szarej strefy.