Europejski System Handlu Emisjami (EU ETS) opiera się na zasadzie „ogranicz i handluj” (cap and trade), która od 2005 roku wymusza na ponad 11 tysiącach instalacji przemysłowych w UE posiadanie uprawnień na każdą wyemitowaną tonę CO₂. Łączny limit emisji (pula uprawnień) jest corocznie obniżany, co przy stałym popycie wymusza wzrost cen i motywuje do redukcji. W 2025 roku średnia cena uprawnienia wyniosła 73,64 euro za tonę, a przychody ze sprzedaży uprawnień w Unii sięgnęły około 43 miliardów euro, z czego Polska uzyskała 3,85 miliarda euro przy łącznym wolumenie 52,5 miliona sprzedanych uprawnień.
System handlu emisjami jest największym na świecie rynkiem uprawnień do emisji dwutlenku węgla i stanowi kluczowe narzędzie realizacji unijnej polityki klimatycznej. Dla przeciętnego obywatela mechanizm ten pozostaje jednak często niezrozumiały – abstrakcyjne uprawnienia, giełdowe aukcje i skomplikowane regulacje budzą pytania o to, kto na tym zarabia, kto traci i czy cała konstrukcja rzeczywiście prowadzi do redukcji emisji. Zrozumienie logiki EU ETS jest niezbędne zarówno dla przedsiębiorców, którzy muszą zarządzać ryzykiem cenowym, jak i dla analityków oraz decydentów stojących przed wyzwaniem transformacji energetycznej.
Cap and trade. Fundament systemu i mechanizm rynkowy
EU ETS działa na zasadzie „ogranicz i handluj” (cap and trade), co oznacza, że Unia Europejska ustala górny limit całkowitej ilości gazów cieplarnianych, jakie mogą emitować objęte systemem instalacje, a następnie pozwala firmom na handel uprawnieniami w ramach tego limitu. Każde uprawnienie (EUA – EU Allowance) daje prawo do emisji jednej tony ekwiwalentu dwutlenku węgla. Corocznie limit ten jest obniżany zgodnie z unijnymi celami klimatycznymi, co stopniowo zmniejsza podaż uprawnień dostępnych na rynku. W praktyce oznacza to, że przedsiębiorstwa, które są w stanie zredukować emisje poniżej przyznanego limitu, mogą sprzedać nadwyżkę uprawnień tym firmom, które emitują więcej, tworząc w ten sposób bodziec ekonomiczny do inwestowania w czystsze technologie.
System obejmuje obecnie około 11 tysięcy instalacji przemysłowych w sektorach energetyki, hutnictwa, cementowni, rafinerii, przemysłu chemicznego oraz lotnictwa, a także od niedawna transport morski i drogowy w ramach nowego systemu ETS2. Instalacje te mają obowiązek corocznego monitorowania i raportowania swoich emisji oraz rozliczania się z odpowiedniej liczby uprawnień. W przypadku niewywiązania się z tego obowiązku nakładane są surowe kary finansowe. Od momentu uruchomienia EU ETS w 2005 roku do 2023 roku system przyczynił się do redukcji emisji z europejskiej energetyki i przemysłu o około 47 procent w stosunku do poziomów z 2005 roku.
Jak kształtuje się cena emisji CO₂?
Cena uprawnień do emisji jest ustalana przez rynek – przede wszystkim na giełdach ICE Futures Europe w Londynie oraz European Energy Exchange (EEX) w Lipsku. To właśnie tam odbywa się handel zarówno uprawnieniami sprzedawanymi w aukcjach rynku pierwotnego, jak i uprawnieniami wymienianymi między firmami na rynku wtórnym. Im niższy jest corocznie ustalany limit emisji (malejąca podaż uprawnień), a im wyższy popyt ze strony firm, które nie zdołały wystarczająco zredukować emisji, tym wyższa cena uprawnienia. W 2025 roku średnia ważona cena uprawnienia EUA na rynku kasowym giełd ICE i EEX wyniosła 73,64 euro za tonę CO₂.
W grudniu 2025 roku ceny wzrosły do około 82–85 euro, by w lutym 2026 roku spaść do poziomu 68,1 euro za tonę, najniższego od maja 2025 roku. Wahania te odzwierciedlają zmieniające się oczekiwania co do tempa transformacji energetycznej, dostępności tanich technologii redukcyjnych oraz nastrojów na rynkach finansowych.
Prognozy na kolejne lata są zróżnicowane. Według analiz CAKE/KOBiZE ceny uprawnień w pierwszym kwartale 2025 roku miały kształtować się w okolicach 75 euro, co potwierdziło się. Niektórzy eksperci przewidują, że w 2026 roku cena uprawnień powinna przebić poziom ponad 100 euro za tonę. Z kolei analitycy CRU prognozują, że do 2030 roku koszty pozwoleń na emisję mogą w ujęciu realnym przekroczyć 150 dolarów za tonę CO₂. Wyższe ceny uprawnień oznaczają silniejszy bodziec do redukcji emisji, ale jednocześnie podnoszą koszty działalności gospodarczej, szczególnie w sektorach energochłonnych.
Dwutorowy mechanizm dystrybucji
Nowe uprawnienia do emisji są wprowadzane na rynek głównie za pośrednictwem aukcji organizowanych na giełdach ICE i EEX. Poszczególnym krajom członkowskim przydzielana jest co roku określona pula uprawnień do sprzedania. Kraje te przekazują część uprawnień za darmo określonym podmiotom, a sprzedaż reszty odbywa się właśnie poprzez aukcje organizowane co kilka dni. Przychody z tych aukcji zasilają budżety państw organizujących aukcje.
W 2025 roku w całej Unii Europejskiej przeprowadzono 213 aukcji uprawnień EUA (głównego systemu ETS), na których sprzedano łącznie około 588,74 miliona uprawnień. Łączne przychody z handlu uprawnieniami ETS w latach 2013–2025 zasiliły budżety państw członkowskich kwotą 198,3 miliarda euro. Do tego dochodzą przychody zasilające fundusz modernizacyjny (27,6 mld euro), fundusz innowacyjności (13,4 mld euro), fundusz społeczno-klimatyczny (3,7 mld euro) oraz Krajowy Plan Odbioru REPowerEU (14,8 mld euro).
Część uprawnień jest wciąż rozdawana bezpłatnie, szczególnie sektorom narażonym na ryzyko ucieczki emisji, czyli przeniesienia produkcji poza UE. Dla sektorów uznanych za zagrożone najwyższym ryzykiem relokacji przewidziano 100-procentowy przydział za darmo. Dla sektorów mniej narażonych darmowe przydziały są stopniowo wycofywane – z maksymalnie 30 procent do zera do końca fazy 4 (2030).
Wartości referencyjne (benchmarki) określające poziom bezpłatnych przydziałów są aktualizowane dwukrotnie w fazie 4, aby odzwierciedlić postęp technologiczny i uniknąć nieuzasadnionych zysków. Roczny współczynnik redukcji benchmarków waha się od minimalnie 0,2 procent dla sektorów o wolniejszym tempie innowacji do maksymalnie 1,6 procent dla sektorów o szybszym tempie redukcji emisji.
Ochrona przed ucieczką emisji
Jednym z największych wyzwań dla systemu ETS jest ryzyko ucieczki emisji (carbon leakage) – zjawiska polegającego na przenoszeniu produkcji poza Unię Europejską do krajów o słabszych regulacjach klimatycznych, co nie tylko nie pomaga globalnie, ale wręcz szkodzi europejskiej gospodarce. Aby temu przeciwdziałać, od lat stosowano system bezpłatnych przydziałów uprawnień dla najbardziej narażonych sektorów. Jednak rozwiązanie to jest stopniowo wygaszane i zastępowane nowym instrumentem – mechanizmem dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ (CBAM).
CBAM nakłada na importerów towarów objętych mechanizmem (cement, nawozy, aluminium, stal, wodór i energia elektryczna) obowiązek zakupu certyfikatów CBAM pokrywających emisje CO₂ wygenerowane przy produkcji tych towarów poza Unią. Cena certyfikatów jest bezpośrednio powiązana z tygodniowymi aukcjami uprawnień EU ETS. W praktyce oznacza to, że stal czy cement importowane spoza UE podlegają takim samym kosztom emisji jak te produkowane na terenie Wspólnoty. Okres przejściowy CBAM trwał od 1 października 2023 do 31 grudnia 2025 roku i obejmował wyłącznie obowiązki sprawozdawcze. Od 2026 roku importerzy muszą już nabywać certyfikaty CBAM.
Kluczowe jest tu ścisłe powiązanie CBAM z wycofywaniem bezpłatnych uprawnień ETS. Stopniowe wycofywanie bezpłatnych uprawnień w sektorach objętych CBAM w latach 2026–2034 będzie lustrzanym odbiciem odpowiadającego mu wzrostu zobowiązań CBAM. Oznacza to, że w miarę jak europejscy producenci tracą darmowe uprawnienia, importerzy spoza UE muszą płacić coraz więcej za certyfikaty CBAM, co wyrównuje warunki konkurencji.
Do 2034 roku bezpłatne uprawnienia dla tych sektorów zostaną całkowicie zniesione, a 100 procent emisji objętych CBAM będzie podlegać opłatom. Wyzwaniem pozostaje jednak konkurencyjność eksportowa – europejscy producenci sprzedający swoje towary na rynki poza UE nie otrzymują żadnej rekompensaty za koszty emisji, co stawia ich w gorszej pozycji wobec konkurentów z krajów bez systemów handlu emisjami.
Nowy system dla transportu i budynków
Od 2028 roku (po przesunięciu z pierwotnie planowanego 2027 roku) wejdzie w życie system ETS2, który rozszerzy handel uprawnieniami do emisji na sektory transportu drogowego i ogrzewania budynków. ETS2 jest nowym, niezależnym systemem, działającym równolegle do istniejącego EU ETS.
W przeciwieństwie do tradycyjnego systemu, który obejmuje bezpośrednio instalacje przemysłowe, ETS2 ma charakter „upstream” – obowiązek posiadania uprawnień spoczywa na firmach wprowadzających paliwa na rynek (np. hurtowniach paliw i gazie), a nie bezpośrednio na użytkownikach samochodów czy ogrzewających domy. Limit emisji dla ETS2 w 2027 roku wyniesie około 1 036 miliona uprawnień, a następnie będzie obniżany rocznie o 5,1 procent. System obejmie swoim zakresem także mały przemysł nieobjęty dotychczas ETS.
Opóźnienie uruchomienia ETS2 do 2028 roku zostało uzgodnione przez instytucje UE w listopadzie 2025 roku, aby uwzględnić obawy dotyczące konkurencyjności i wysokich cen energii. W ramach kompromisu wprowadzono zabezpieczenie cenowe: górny limit ceny uprawnienia został ustalony na 45 euro, a w przypadku jego przekroczenia w latach 2027–2029 możliwe jest uwolnienie do 80 milionów dodatkowych uprawnień rocznie.
Aby złagodzić skutki społeczne nowego systemu, uruchomiono Fundusz Społeczno‑Klimatyczny, zasilany dochodami z aukcji ETS2. Okres sprawozdawczy ETS2 trwał od 2024 do końca 2027 roku, a pełny obowiązek rozliczeniowy (czyli konieczność umarzania uprawnień) rozpocznie się w 2028 roku za emisje z 2027 roku.
Redystrybucja przychodów
Znacząca część przychodów generowanych przez system ETS jest przeznaczana na finansowanie transformacji energetycznej i innowacji niskoemisyjnych. Dwa kluczowe instrumenty w tym zakresie to Fundusz Modernizacyjny i Fundusz Innowacyjny. Fundusz Modernizacyjny wspiera modernizację systemów energetycznych w dziesięciu krajach UE o niższym PKB per capita, w tym w Polsce, która jest największym beneficjentem tego funduszu.
Finansowany jest dochodami ze sprzedaży 4,5 procent całkowitej puli uprawnień do emisji CO₂. Do stycznia 2026 roku Fundusz Modernizacyjny wypłacił łącznie ponad 20,7 miliarda euro na 294 inwestycje, w tym 1,8 miliarda euro na 45 nowych projektów czystej energii w 12 państwach członkowskich. Fundusz wspiera projekty redukujące emisje gazów cieplarnianych w sektorach energetyki, przemysłu i transportu oraz poprawiające efektywność energetyczną.
Fundusz Innowacyjny jest jednym z największych na świecie programów finansowania demonstracji innowacyjnych technologii niskoemisyjnych. Finansowany jest dochodami z aukcji uprawnień do emisji w ramach EU ETS – oczekuje się, że w latach 2020–2030 zapewni około 40 miliardów euro wsparcia. W grudniu 2025 roku Komisja Europejska ogłosiła nowy nabór wniosków w ramach Funduszu Innowacyjnego o wartości 5,2 miliarda euro, z czego 2,9 miliarda euro przeznaczono na nabór IF25 na projekty zeroemisyjnych technologii.
Fundusz wspiera projekty demonstracyjne dotyczące przełomowych innowacji, w tym technologie bezemisyjnej produkcji stali, wodoru, wychwytywania i składowania CO₂ oraz magazynowania energii. W ramach Clean Industrial Deal Komisja ogłosiła zamiar wzmocnienia Funduszu Innowacyjnego oraz propozycję utworzenia Banku Dekarbonizacji Przemysłu z docelowym finansowaniem w wysokości 100 miliardów euro.
Polski wymiar ETS
Polska jest jednym z kluczowych graczy na europejskim rynku uprawnień do emisji, zarówno jako sprzedawca, jak i jako odbiorca środków z funduszy pomocowych. W 2025 roku Polska na 25 aukcjach sprzedała łącznie 52,532 miliona uprawnień EUA, uzyskując przychód w wysokości około 3,851 miliarda euro, co przy średniej cenie rozliczenia aukcji wynoszącej 73,32 euro za tonę. Łączny przychód Polski ze sprzedaży uprawnień w latach 2013–2025 wyniósł 31,585 miliarda euro, przy łącznym wolumenie sprzedanych uprawnień wynoszącym 851,366 miliona. Na 2026 rok zaplanowano do sprzedaży w sumie 48,7 miliona polskich uprawnień EUA, choć wolumen ten zostanie obniżony po majowej informacji Komisji Europejskiej.
Z drugiej strony, Polska jest największym beneficjentem Funduszu Modernizacyjnego, co oznacza, że część przychodów z aukcji trafia z powrotem do kraju na cele modernizacji energetyki. W 2024 roku Polska przeznaczyła 11 procent przychodów z ETS (615 milionów euro) na rekompensaty dla przemysłu energochłonnego z tytułu pośrednich kosztów emisji.
System rekompensat obejmuje zwrot części kosztów wzrostu cen energii elektrycznej wynikającego z systemu ETS. W 2024 roku rekompensaty przyznano 97 podmiotom na łączną kwotę około 2,9 miliarda złotych. W 2026 roku lista sektorów kwalifikujących się do rekompensat została rozszerzona o kolejne 22 sektory, a Komisja Europejska złagodziła zasady udzielania pomocy publicznej, umożliwiając odzyskanie nawet do 80 procent kosztów pośrednich emisji.
System ETS ma dla Polski szczególne znaczenie ze względu na węglowy miks energetyczny. W 2024 roku Polska odnotowała najwyższy historyczny udział odnawialnych źródeł energii w produkcji energii, ale sektor wytwarzania wciąż w dużej mierze opiera się na węglu, co oznacza, że polskie elektrownie są jednymi z największych nabywców uprawnień na rynku. Koszt uprawnień do emisji CO₂ stanowi znaczący udział w średniej cenie energii elektrycznej dla odbiorców przemysłowych w Polsce, co przekłada się na wyższe rachunki za prąd i dodatkowe obciążenie dla konkurencyjności polskiego przemysłu. Z drugiej strony, Polska skutecznie wykorzystuje mechanizmy zwrotu części tych kosztów poprzez system rekompensat oraz dostęp do Funduszu Modernizacyjnego, co pozwala złagodzić negatywne skutki polityki klimatycznej dla gospodarki.
W 2026 roku Komisja Europejska prowadzi przegląd przyszłości ETS po 2030 roku, analizując, w jaki sposób system powinien być dostosowany, aby nadal stymulować i umożliwiać opłacalną transformację dla jego sektorów.
W ramach Clean Industrial Deal przyjęto ramy pomocy państwa dające państwom członkowskim możliwość tymczasowej ulgi cenowej dla przemysłu energochłonnego. Dla Polski, która stoi przed wyzwaniem transformacji od węgla ku zeroemisyjnym źródłom, kształt przyszłych regulacji ETS będzie miał kluczowe znaczenie dla tempa i kosztów tej transformacji, a także dla utrzymania konkurencyjności krajowego przemysłu na tle innych państw Unii Europejskiej.
Fot. Magnific