Polska musi zrealizować 283 kamienie milowe, by otrzymać pieniądze z KPO i 76 mld euro z funduszy spójności. Kluczowe są reformy sądownictwa, podatek od aut spalinowych i inwestycje w zieloną energię. Ostateczny termin upływa 31 sierpnia 2026 roku.
- System płatności za wyniki to rewolucja w zarządzaniu unijnymi funduszami. W przeciwieństwie do tradycyjnych funduszy, środki z RRF trafiają do państw członkowskich dopiero po udowodnieniu realizacji konkretnych, wcześniej uzgodnionych celów. Polska musi spełnić 283 kamienie milowe podzielone na 6 komponentów – od odporności gospodarki, przez zieloną energię, transformację cyfrową, ochronę zdrowia, mobilność, po poprawę jakości instytucji. Proces weryfikacji przebiega w czterech etapach: złożenie wniosku z dowodami, analiza Komisji Europejskiej, opinia Komitetu Ekonomiczno-Finansowego i ostateczna decyzja o wypłacie.
- Super kamienie milowe dotyczące reformy sądownictwa są kluczem do 76 mld euro z funduszy spójności. Spełnienie tych wymogów – likwidacja Izby Dyscyplinarnej, przywrócenie niezależności Krajowej Rady Sądownictwa oraz umożliwienie sędziom kwestionowania statusu innych sędziów – ma zostać potraktowane jako wypełnienie warunku zgodności z Kartą Praw Podstawowych. Bez ich realizacji Polska nie otrzyma nie tylko środków z KPO, ale także funduszy spójności na lata 2021-2027. Wśród kontrowersyjnych zobowiązań znalazły się również kamienie milowe wprowadzające nowe opłaty dla kierowców: podatek od własności pojazdów spalinowych oraz wyższa opłata rejestracyjna zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”.
- Europejski Trybunał Obrachunkowy krytykuje system, a Polska mierzy się z presją czasową. W raportach z maja 2025 i lutego 2026 roku Trybunał wskazał na brak możliwości oceny efektywności wydatków, niedostateczną ochronę przed nadużyciami oraz opóźnienia w realizacji. Polska – która ze względu na mechanizm praworządności otrzymała środki dwa lata później niż inne kraje – musi do 31 sierpnia 2026 roku zrealizować wszystkie kamienie milowe. Na początku 2026 roku podpisano już milion umów z KPO, a łączna wartość zakontraktowanych środków to 173 mld zł, z czego ponad połowa trafi na inwestycje w energetykę.
Kamienie milowe to szczegółowo zdefiniowane cele pośrednie, które państwo członkowskie zobowiązuje się osiągnąć w ramach realizacji Krajowego Planu Odbudowy. Każdy kamień milowy opisuje konkretny etap reformy lub inwestycji – może to być wejście w życie określonej ustawy, osiągnięcie określonego poziomu mocy w odnawialnych źródłach energii, czy też liczba podłączonych gospodarstw domowych do szybkiego internetu. Jak wyjaśnia portal OKO.press, wszystkie działania mają przypisane kamienie milowe, które są celami pośrednimi – ich realizacja stanowi dowód realizacji celów nadrzędnych, takich jak zielona transformacja czy wzmocnienie instytucji demokratycznych.
W sumie polski KPO obejmuje 283 kamienie milowe i wskaźniki podzielone na 6 komponentów, które odpowiadają głównym filarom planu. Komponent A dotyczy odporności i konkurencyjności gospodarki – reformy wydatków, inwestycje w innowacje, wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw. Komponent B to zielona energia i zmniejszenie energochłonności – dopłaty do wymiany źródeł ciepła, inwestycje w odnawialne źródła energii. Komponent C to transformacja cyfrowa – podłączenia do szybkiego internetu, sprzęt dla szkół. Komponent D to dostępność i jakość ochrony zdrowia – Krajowa Sieć Onkologiczna, Krajowa Sieć Kardiologiczna. Komponent E to zielona i inteligentna mobilność – podatek od pojazdów spalinowych, opłaty za autostrady. Komponent F to poprawa jakości instytucji i warunków realizacji KPO – reforma sądownictwa, reforma Państwowej Inspekcji Pracy.
Jak KE sprawdza, czy Polska zasłużyła na pieniądze? 4 etapy procedury
Proces wypłaty środków z RRF przebiega według ściśle określonej procedury, która ma zapewnić transparentność i równe traktowanie wszystkich państw członkowskich. Na pierwszym etapie państwo członkowskie składa do Komisji Europejskiej wniosek o wypłatę środków, dołączając do niego szczegółowe dowody realizacji kamieni milowych i wartości docelowych przypisanych do danej transzy. Następnie Komisja analizuje dostarczone dowody i ocenia, czy wszystkie warunki zostały spełnione. Jak podkreśla Maria Murawska, ekspertka Grand Thornton ds. funduszy europejskich, przepisy są jasne: musimy wszystkich formalności dochować.
Po pozytywnej ocenie Komisji wniosek trafia do Komitetu Ekonomiczno-Finansowego, złożonego z przedstawicieli państw członkowskich, który ma około 4 tygodni na wydanie opinii. Po uzyskaniu opinii Komisja podejmuje ostateczną decyzję o wypłacie środków. Cały proces formalnie może trwać do 3 miesięcy. Co istotne – Komisja Europejska nie ma możliwości przymykania oka na niespełnione warunki. Jak podkreśla europoseł Janusz Lewandowski, Komisja Europejska nie może stosować podwójnych standardów i dopóki Polska nie spełni warunków kamieni milowych – a te wymagają ustaw, a więc także podpisu prezydenta – nie mogą zostać uruchomione pełne wypłaty KPO.
Super kamienie milowe. Reforma sądownictwa kluczem do 76 mld euro z funduszy spójności
Wśród 283 kamieni milowych szczególne znaczenie ma grupa tzw. super kamieni milowych, które są warunkiem koniecznym do otrzymania nie tylko środków z KPO, ale także funduszy spójności na lata 2021-2027 o wartości około 76 mld euro. Jak wyjaśnia portal OKO.press, spełnienie super kamieni milowych zdefiniowanych w KPO ma zostać potraktowane jako wypełnienie warunku zgodności z Kartą Praw Podstawowych, który jest z kolei warunkiem dostępu do funduszy spójności.
Kluczowe wymogi reformy sądownictwa to przede wszystkim likwidacja Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Rozpatrywaniem spraw dyscyplinarnych sędziów powinna zajmować się inna izba, która spełnia wymóg bycia niezależnym i bezstronnym sądem. Problem ten został tylko pozornie rozwiązany w lipcu 2022 roku, gdy Izbę Dyscyplinarną zastąpiono Izbą Odpowiedzialności Zawodowej, która – jak wskazują eksperci – ma tę samą wadę, gdyż jest obsadzona w większości przez wadliwie powołanych neosędziów. Kolejnym wymogiem jest przywrócenie niezależności Krajowej Rady Sądownictwa – chodzi o usunięcie wpływu władzy wykonawczej na powoływanie członków KRS. Trzecim elementem jest umożliwienie sędziom kwestionowania statusu innych sędziów – wprowadzenie mechanizmu pozwalającego na badanie niezależności sędziego w toku postępowania sądowego.
Jak mówi mecenas Michał Wawrykiewicz z Fundacji Wolne Sądy, skuteczna ochrona sądowa w dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej to zapewnienie niezależnego sądownictwa, w tym niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego na podstawie prawa.
Nowe obciążenia, które czekają Polaków
W komponencie E dotyczącym zielonej i inteligentnej mobilności znajdują się kontrowersyjne kamienie milowe wprowadzające nowe opłaty dla właścicieli samochodów spalinowych. Kamień milowy E4G zakłada wprowadzenie podatku od własności pojazdów spalinowych powiązanego z emisją dwutlenku węgla i azotu. Dochód z podatku ma zostać przeznaczony na rozwój niskoemisyjnego transportu publicznego. Planowe wejście w życie to drugi kwartał 2026 roku. Kamień milowy E3G to wejście w życie aktu prawnego wprowadzającego opłatę rejestracyjną od pojazdów emitujących spaliny zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci. Oznacza to, że rejestrując samochód z silnikiem spalinowym, trzeba będzie zapłacić znacznie więcej niż za auto zeroemisyjne. Wskaźnik E16G zakładał, że do 2023 roku opłatami miało być objęte 1,4 tys. km autostrad i dróg ekspresowych.
Co jeszcze obiecała Polska?
Komponent B koncentruje się na inwestycjach w czystą energię i poprawę efektywności energetycznej budynków. Wskaźniki B8G do B11G to dopłaty do wymiany źródeł ciepła w budynkach jedno- i wielorodzinnych. Do drugiego kwartału 2026 roku nowe, bardziej ekologiczne piece mają być zainstalowane w ponad 700 tysiącach domów w Polsce. B41G to przyłączenie do końca 2025 roku prawie 34 tysięcy domów na wsi do sieci kanalizacyjnej.
Komponent C zakłada znaczące inwestycje w infrastrukturę cyfrową i sprzęt dla szkół. C6G to likwidacja tzw. białych plam na mapie Polski poprzez podłączenie ponad 930 tysięcy gospodarstw domowych do sieci szybkiego internetu o przepustowości przynajmniej 100 Mb/s. C14G to dostawa 735 tysięcy laptopów do uczniów szkół w całej Polsce do końca trzeciego kwartału 2025 roku oraz 465 tysięcy komputerów przenośnych dla nauczycieli do końca trzeciego kwartału 2023 roku.
Komponent D przewiduje reformy systemu opieki zdrowotnej. Kamień milowy D to stworzenie Krajowej Sieci Onkologicznej oraz Krajowej Sieci Kardiologicznej. Celem jest poprawa dostępu i jakości świadczonych usług w zakresie opieki onkologicznej i kardiologicznej oraz wprowadzenie systemowych rozwiązań w zakresie standardów jakości świadczeń zdrowotnych.
Komponent A zawiera kamień milowy o fundamentalnym znaczeniu dla dyscypliny budżetowej. Kamień milowy A3G to rozszerzenie Stabilizacyjnej Reguły Wydatkowej na wszystkie fundusze celowe tworzone przez rząd. Obecnie gabinet Mateusza Morawieckiego był mistrzem w wyprowadzaniu zadłużenia poza budżet państwa – na koniec trzeciego kwartału 2022 roku zadłużenie funduszu covidowego sięgało 144 mld zł, a łącznie z Polskim Funduszem Rozwoju oraz Krajowym Funduszem Drogowym było to już ponad 280 mld zł poza budżetem.
Reforma Państwowej Inspekcji Pracy. Oskładkowanie umów cywilnoprawnych w odwrocie
Kluczowym elementem KPO jest także reforma PIP, która miała pierwotnie obejmować oskładkowanie umów cywilnoprawnych, a po rewizji KPO została zastąpiona pakietem innych zmian. Kamień milowy F w zakresie PIP zakłada nadanie Państwowej Inspekcji Pracy uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych zamieniających nieprawidłowo zawarte umowy cywilnoprawne w umowy o pracę. Umożliwienie wymiany danych między PIP, ZUS i KAS do celów inspekcji pracy. Wprowadzenie możliwości przeprowadzania przez PIP kontroli zdalnych. Nałożenie na PIP obowiązku przygotowywania rocznych i długoterminowych planów działania w oparciu o analizę ryzyka. Co najmniej podwojenie maksymalnej kwoty kar pieniężnych, jakie PIP może nakładać w postępowaniach mandatowych. Uznanie doświadczenia zawodowego zdobytego w oparciu o umowy cywilnoprawne jako stażu pracy regulowanego kodeksem pracy.
Choć system kamieni milowych miał zapewnić efektywne wydatkowanie środków, budzi on również poważne zastrzeżenia. Europejski Trybunał Obrachunkowy w raportach z maja 2025 i lutego 2026 roku sformułował krytyczne uwagi pod adresem funkcjonowania RRF. Główne zastrzeżenia Trybunału to przede wszystkim brak oceny efektywności. RRF nie stanowi mechanizmu finansowania opartego na wynikach, a niewielki nacisk położono na rezultaty. Nie jest jasne, co udało się uzyskać dzięki wydanym środkom i kim są ostateczni odbiorcy. Brak danych o kosztach – nie da się ocenić efektywności wydatków oraz gospodarnego wykorzystania środków, ponieważ Komisja Europejska nie gromadzi danych na temat faktycznie poniesionych kosztów. Niedostateczna ochrona przed nadużyciami – w RRF występują liczne uchybienia w zakresie wykrywania, zgłaszania i korygowania nadużyć finansowych. Państwa członkowskie mają wprawdzie obowiązek odzyskania środków wydatkowanych w wyniku nadużycia, ale nie muszą zwracać ich do budżetu UE. Opóźnienia w realizacji – ostateczny termin osiągnięcia kamieni milowych i wartości docelowych upływa 31 sierpnia 2026 roku. Opóźnienia w ich realizacji stawiają osiągnięcie założonych celów pod znakiem zapytania.
Jak podkreśla europoseł Bogdan Rzońca, ten nowy instrument jest oceniany bardzo różnie. Słyszał nawet opinie od europosłów z różnych krajów, że on się po prostu nie sprawdził. Europejski Trybunał Obrachunkowy ma ogromne zastrzeżenia do metody i efektywności wydawanych pieniędzy.
Polska na tle innych krajów
Polska jest jednym z krajów, które najpóźniej otrzymały środki z KPO. Jak wskazuje Bogdan Rzońca, pieniądze do Polski zostały wprowadzone dwa lata później z powodu mechanizmu praworządności, a więc Polska straciła na inflacji i na czasie. Podczas gdy inne państwa już wydatkowały swoje fundusze, Polska dopiero w lutym 2024 roku odblokowała pierwszą transzę. Kluczowe daty dla Polski to czerwiec 2022 roku, kiedy zatwierdzono polski KPO przez Komisję Europejską, luty 2024 roku – odblokowanie środków po spełnieniu warunków dotyczących sądownictwa, maj 2026 roku – planowana kolejna płatność środków, oraz 31 sierpnia 2026 roku – ostateczny termin realizacji wszystkich kamieni milowych.
Na początku 2026 roku Polska podpisała już milion umów z KPO, a łącznie zakontraktowano 173 mld zł. Nieco ponad połowa, bo 90 mld zł, dotyczy inwestycji w energetykę, w tym budowę nowoczesnych sieci i elektrowni wiatrowych na Bałtyku.
Perspektywy na 2026 rok. Co dalej z polskimi miliardami?
Rok 2026 jest kluczowy dla rozliczenia KPO. Do końca sierpnia Polska musi zrealizować wszystkie kamienie milowe, aby otrzymać pełną pulę środków – łącznie 35,4 mld euro, w tym 23,9 mld euro w grantach i 11,5 mld euro w pożyczkach. Główne wyzwania to reforma sądownictwa – choć nowy rząd podjął działania w tym kierunku, kluczowe ustawy wymagają podpisu prezydenta, co może stanowić przeszkodę. Reforma Państwowej Inspekcji Pracy – projekt ustawy budzi kontrowersje, a jego przyjęcie jest niezbędne do spełnienia kamienia milowego. Realizacja inwestycji w terminie – wiele programów, szczególnie kolejowych, może wymagać wydłużenia okresu realizacji.
Jak podsumowuje europoseł Jan Olbrycht, Komisja Europejska będzie czekała na sensowny plan i działania potwierdzające sposób jego realizacji. Wszyscy będą patrzeć na fakty. Nawet od rządu Donalda Tuska będzie oczekiwała działań.
Czy system kamieni milowych się sprawdził?
System kamieni milowych wprowadzony w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności stanowi rewolucję w zarządzaniu unijnymi funduszami. Po raz pierwszy wypłata środków została uzależniona nie od złożenia rachunków, ale od rzeczywistego przeprowadzenia reform i inwestycji. Z perspektywy Komisji Europejskiej to narzędzie zwiększające efektywność wydatkowania i umożliwiające wywieranie presji na państwa członkowskie w kwestiach kluczowych dla wartości unijnych, takich jak praworządność. Z perspektywy państw członkowskich – w tym Polski – to źródło napięć i opóźnień, ale także katalizator reform, które bez tej presji mogłyby nie zostać podjęte.
Czy system się sprawdził? Europejski Trybunał Obrachunkowy wskazuje na poważne mankamenty: brak możliwości oceny efektywności, niedostateczną ochronę przed nadużyciami i opóźnienia w realizacji. Z drugiej strony, to właśnie dzięki temu mechanizmowi Polska podjęła się realizacji setek reform – od podłączenia 930 tysięcy domów do szybkiego internetu, przez wymianę pieców w 700 tysiącach budynków, po fundamentalne zmiany w systemie sądownictwa.
Opracowano na podstawie: informacji Komisji Europejskiej dotyczących Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, danych o polskim KPO, raportów Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z maja 2025 i lutego 2026 roku, wypowiedzi europosłów Janusza Lewandowskiego, Bogdana Rzońcy i Jana Olbrychta, analiz portalu OKO.press, materiałów Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej oraz publikacji dotyczących reformy sądownictwa i Państwowej Inspekcji Pracy.