Polska ustawa hazardowa z 2009 roku, nowelizowana w 2016 roku, wprowadziła monopol państwowy na kasyna online, którego jedynym legalnym operatorem jest Total Casino. Mimo to aż 83 procent użytkowników korzysta z nielegalnych serwisów, a szara strefa generuje 74 miliardy złotych rocznego obrotu. Były prezes Totalizatora Sportowego przyznaje, że formuła monopolu się wyczerpała.
Polska ustawa o grach hazardowych z 2009 roku, nowelizowana w 2016 roku, wprowadziła monopol państwowy na kasyna online, w ramach którego jedynym legalnym operatorem jest Total Casino prowadzone przez państwowego Totalizatora Sportowego. Model ten miał służyć ochronie graczy, kontroli rynku oraz kierowaniu części przychodów na sport i kulturę. Szybka ewolucja technologiczna oraz niezdolność pojedynczego podmiotu do konkurowania z międzynarodowymi platformami spowodowały jednak, że monopol stał się iluzoryczny, a statystyki są alarmujące.
Według raportu H2Gambling Capital przygotowanego na zlecenie Polskiej Izby Gospodarczej Branży Rozrywkowej i Bukmacherskiej, obroty nielegalnego hazardu w Internecie osiągnęły w 2025 roku wartość prawie 74 miliardów złotych, z czego przychody brutto nielegalnego rynku wyniosły blisko 3 miliardy złotych, w tym około 1,75 miliarda złotych z kasyn online i około 1,25 miliarda złotych z zakładów wzajemnych. Udział szarej strefy w rynku kasyn online sięga około 40 procent, a 83 procent użytkowników korzysta z nielegalnych serwisów, często nieświadomie, ponieważ połowa respondentów w badaniach nie wiedziała, że Total Casino jest jedynym legalnym kasynem internetowym w Polsce. Rocznie Skarb Państwa traci z tego tytułu około 2,5 miliarda złotych nieodprowadzonych podatków, a od 2017 roku straty te sięgają już 9 miliardów złotych, przy czym w perspektywie najbliższych lat kwota ta może wzrosnąć do 19 miliardów złotych.
Do rejestru domen zakazanych wpisano już ponad 54 tysiące stron, ale nielegalne kasyna wciąż działają, a obecne narzędzia represyjne okazują się nieskuteczne, a w niektórych przypadkach wręcz podpowiadają graczom, gdzie zagrać. Konsumenci oczekują różnorodności, szerszej biblioteki gier, nowoczesnych metod płatności i interaktywnych platform, a w ramach jednego państwowego podmiotu nie sposób zapewnić takiego wyboru. Olgierd Cieślik, który jako prezes Totalizatora Sportowego w latach 2017–2024 tworzył ten monopol, publicznie przyznał, że formuła monopolu państwowego w kasynie online się wyczerpała, a klienci poszukują różnorodności i chętnie za nią zapłacą, zaś walka z szarą strefą jest niemożliwa, gdyż będzie ona zawsze bardziej elastyczna i szybsza. Polska jest dziś ostatnim krajem Unii Europejskiej utrzymującym monopol państwowy w obszarze kasyna online, ponieważ Finlandia, która była ostatnim pełnym monopolistą, przegłosowała jego zniesienie w grudniu 2025 roku.
Dlaczego polski monopol nie działa, czyli anatomia porażki państwowego operatora
Porażka polskiego monopolu przejawia się na kilku poziomach, a pierwszym z nich jest skala szarej strefy, która według prognoz bez istotnych zmian ustawowych w ciągu najbliższych pięciu lat wzrośnie z obecnego poziomu około 40 procent do 50 lub nawet 60 procent rynku. Drugim poziomem są straty budżetowe, które w samym 2025 roku wyniosły około 2,5 miliarda złotych, co oznacza, że pieniądze zamiast trafiać do budżetu państwa, zasilają zagraniczne podmioty często zarejestrowane w rajach podatkowych takich jak Curaçao, Malta czy Gibraltar.
Trzecim poziomem jest nieświadomość konsumentów, ponieważ badania H2Gambling wykazały, że połowa respondentów nie wiedziała, iż Total Casino jest jedynym legalnie działającym w Polsce kasynem internetowym, przez co konsumenci często trafiają do nielegalnych serwisów nieświadomie, a tam nie obowiązują ich żadne mechanizmy ochrony. Czwartym poziomem jest totalna nieskuteczność narzędzi represyjnych, ponieważ pomimo istnienia rejestru domen zakazanych, do którego wpisano już ponad 54 tysiące stron, nielegalne kasyna wciąż działają, a jak zauważa Mariusz Rzeczkowski z Totalizatora Sportowego, rozwiązaniem mogłoby być blokowanie IP, kont bankowych i współpraca z pośrednikami płatności, co z powodzeniem funkcjonuje między innymi w Norwegii.
Piątym poziomem jest brak konkurencyjności oferty, ponieważ konsumenci oczekują różnorodności, a oferta legalnego operatora kasyna nie jest konkurencyjna wobec tego, co oferują podmioty działające poza polskim prawem, przy czym młodsze pokolenie oczekuje rozrywki w formie interaktywnej i mobilnej, a system prawny na to nie pozwala. Szóstym poziomem, który Piotr Palutkiewicz, wiceprezes Warsaw Enterprise Institute, wprost nazywa fikcyjnym monopolem, jest fakt, że obecne prawo dotyczące hazardu w internecie jest nieskuteczne, ponieważ zarejestrowane na przykład w Rosji firmy mogą przez internet bezprawnie działać na polskim rynku, nie ponosząc konsekwencji.
Szwecja jako model przemyślanej liberalizacji
Szwecja jest przykładem kraju, który świadomie zrezygnował z monopolu na rzecz systemu licencyjnego, a efekty są powszechnie uznawane za pozytywne. 1 stycznia 2019 roku weszła w życie nowa szwedzka ustawa hazardowa o nazwie Spellagen 2018:1138, na mocy której wszyscy operatorzy oferujący gry hazardowe na rynku szwedzkim muszą posiadać licencję wydaną przez Szwedzki Urząd ds. Gier Hazardowych, czyli Spelinspektionen. Rynek podzielono na kilka kategorii, takich jak kasyna online, zakłady bukmacherskie, poker, bingo i gry loteryjne, a każda działalność hazardowa skierowana do szwedzkiego rynku bez szwedzkiej licencji jest nielegalna.
Szwedzki system opiera się na rygorystycznych, ale przejrzystych kryteriach, które obejmują obowiązkową weryfikację wieku, gdzie użytkownicy muszą mieć ukończone 18 lat dla kasyn online lub 20 lat dla kasyn naziemnych, zakaz hazardu na kredyt, narzędzia odpowiedzialnej gry takie jak limity depozytów, przypomnienia o czasie gry i śledzenie strat. Operatorzy są zobowiązani do wdrożenia krajowego systemu samoizolacji Spelpaus.se, który pozwala graczom zablokować sobie dostęp do wszystkich licencjonowanych stron hazardowych. Restrykcyjne zasady reklamy i bonusów stanowią, że operatorzy mogą oferować tylko jeden bonus na gracza przy pierwszej rejestracji, a reklama nie może być skierowana do nieletnich ani osób wrażliwych.
Licencjonowani operatorzy płacą 18 procent podatku od zysku brutto, czyli Gross Gaming Revenue. Mimo sukcesów Szwecja wciąż boryka się z obecnością nielegalnych operatorów offshore, którzy działają poza systemem licencyjnym, ale oszacowuje się, że tylko kilka procent szwedzkich graczy online nadal korzysta z nielegalnych stron, a regulator ma szerokie uprawnienia do nakładania ostrzeżeń, kar finansowych lub cofania licencji. Szwedzki model pozwolił na przeniesienie znacznej części rynku do legalnej sfery, gdzie wskaźnik channelisation sięga około 80 do 90 procent, zapewnił pełną kontrolę nad operatorami i skuteczniejszą ochronę graczy, wprowadził przejrzysty system podatkowy oraz umożliwił państwowemu operatorowi Svenska Spel konkurowanie na równych zasadach z podmiotami prywatnymi.
Finlandia jako koniec ostatniego monopolu w Unii Europejskiej
Fiński państwowy monopolista Veikkaus przez lata dominował na rynku hazardowym, ale od około 2020 roku jego pozycja zaczęła gwałtownie słabnąć na rzecz tak zwanych pikakasinot, czyli instant casinos, które wykorzystują technologię Pay N Play pozwalającą grać bez tradycyjnej rejestracji, przy czym wypłaty trwają minuty. Głównym czynnikiem decyzyjnym dla Finów w wieku od 18 do 34 lata przy wyborze kasyna stała się szybkość wypłat. Do 2025 roku udział Veikkaus w rynku hazardu ogółem spadł do 48 procent, a jego udział w rynku hazardu online spadł dramatycznie z 61 procent w 2024 roku do zaledwie 36 procent w 2025 roku, co oznacza, że około 64 procent fińskiego rynku kasyn online jest już poza kontrolą monopolu.
Około 50 procent wydatków Finów na hazard online trafia obecnie do operatorów offshore z licencjami z Malty lub Estonii, co odpowiada kwocie około 780 milionów euro rocznie. W grudniu 2025 roku fiński parlament 95 procentami głosów zatwierdził nową ustawę hazardową kończącą erę monopolu Veikkaus, a prezydent Alexander Stubb podpisał ustawę w styczniu 2026 roku, czyniąc Finlandię ostatnim krajem Unii Europejskiej, który przeszedł na system wielolicencyjny, czyli multi licensing. Nowy system fiński wejdzie w życie 1 lipca 2027 roku, przy czym przyjmowanie wniosków licencyjnych rozpoczęło się już 1 marca 2026 roku.
Podatek wyniesie 22 procent od Gross Gaming Revenue, czyli więcej niż w Szwecji. W strukturze nowego systemu Veikkaus zachowa monopol na loterie i stacjonarne automaty do gier, ale będzie konkurować z licencjonowanymi podmiotami w segmencie online poprzez oddzielny podmiot. Opłaty licencyjne wynoszą 29 tysięcy euro za licencję, a nadzór do 1 lipca 2027 roku sprawuje Krajowa Rada Policji, a następnie Fiński Urząd Nadzoru. Celem nowej regulacji jest osiągnięcie wskaźnika channelisation na poziomie 80 do 90 procent, zbliżonym do szwedzkiego, przy użyciu takich narzędzi jak grzywny i blokowanie domen.
Dania jako wczesny benchmark sukcesu oraz poziom ochrony graczy w systemach licencyjnych
Dania wprowadziła system licencyjny już wcześniej niż Szwecja i jest często przywoływana jako dowód na skuteczność tego modelu. Wszystkie firmy oferujące poker, kasyno online czy zakłady sportowe duńskim graczom muszą posiadać licencję wydaną przez duński urząd ds. gier hazardowych, czyli Spillemyndigheden. System został celowo skonstruowany, aby zachęcać do gry u legalnych dostawców, którzy płacą podatki w Danii, a duński rynek jest dziś uznawany za jeden z najbardziej przejrzystych i dobrze uregulowanych w Europie, co potwierdza fakt, że operatorzy tacy jak Stake niedawno uzyskali licencję na działalność w tym kraju.
W nielegalnych kasynach online polscy gracze nie mają żadnej ochrony, ponieważ brak mechanizmów samowykluczenia, limitów depozytów, weryfikacji wieku, co jest szczególnie niebezpieczne dla nieletnich, a także istnieje ryzyko, że wygrane nigdy nie zostaną wypłacone. Co gorsza, uczestnictwo w tych grach stanowi przestępstwo skarbowe, za które grozi kara grzywny, a także kara pieniężna w wysokości 100 procent wygranej, bez możliwości pomniejszenia o wpłacone stawki.
Absurdalność sytuacji polega na tym, że państwo nie jest w stanie wyegzekwować tych kar wobec operatorów offshore, ale teoretycznie mogłoby je zastosować wobec własnych obywateli. Systemy licencyjne oferują natomiast krajowe systemy samoizolacji, takie jak szwedzkie Spelpaus.se czy fińskie rozwiązanie planowane od 2027 roku, obowiązkową weryfikację wieku i tożsamości, limity depozytów i czasu gry, zakaz hazardu na kredyt, monitorowanie problematycznych zachowań hazardowych oraz ścisłą kontrolę reklamy bez kierowania do nieletnich i bez nachalnych promocji.
Perspektywy zmian w Polsce, czyli co się dzieje na poziomie legislacyjnym
Polska pozostaje ostatnim krajem Unii Europejskiej utrzymującym monopol na kasyna online, ale narastająca presja ze strony ekspertów, organizacji branżowych takich jak Stowarzyszenie Graj Legalnie czy Polska Izba Gospodarcza Branży Rozrywkowej i Bukmacherskiej, a także ze strony polityków sprawia, że zmiana jest coraz bardziej prawdopodobna.
Prezes Stowarzyszenia Graj Legalnie Zdzisław Kostrubała mówi wprost, że demonopolizacja kasyna online jest najskuteczniejszym sposobem znaczącego ograniczenia szarej strefy gier hazardowych, a pomysły na rozwiązanie tego problemu podsuwają benchmarki zagraniczne, przy czym jako wzorce wskazuje Szwecję, Danię, Holandię i Belgię, czyli państwa, którym udało się ograniczyć szarą strefę gier online do kilku procent. Podczas European Gaming Congress 2025 przedstawiciele rynku, między innymi prezes Fortuny i prezes Superbet, apelowali o nowoczesny, licencyjny model regulacji wzorowany na rozwiązaniach europejskich, argumentując, że państwowy monopol na kasyna online nie chroni ani graczy, ani budżetu.
Totalizator Sportowy broni obecnego modelu, argumentując, że należy postawić na edukację, rygorystyczną egzekucję przepisów i ściślejszą współpracę między instytucjami państwa, a według dyrektora Totalizatora Mariusza Rzeczkowskiego odzyskanie 60 procent rynku po nowelizacji z 2016 roku należy odczytywać jako sukces. Zdzisław Kostrubała ripostuje jednak, że patrząc na wartość nominalną, szara strefa w kasynach online podwoiła się z 16 miliardów złotych do 32 miliardów złotych od 2017 roku. W styczniu 2026 roku Koalicja Obywatelska złożyła w Sejmie projekt nowelizacji Kodeksu karnego, który ma uderzyć w tak zwany patostreaming i nielegalną promocję hazardu w internecie przez influencerów, przewidując kary od 3 miesięcy do 5 lat więzienia za takie działania, co jest krokiem w dobrym kierunku, ale nie rozwiązuje problemu strukturalnego.
W 2026 roku pojawił się również projekt nowelizacji ustawy o grach hazardowych wprowadzający kategorię gier o wirtualne dobra, czyli tak zwane loot boksy, oraz obejmujący ją systemem zezwoleń i nadzoru, ale projekt został skrytykowany przez Konfederację Lewiatan za brak jasnej definicji dóbr wirtualnych i nieprecyzyjne mechanizmy.
Wnioski i perspektywy dla inwestorów
W scenariuszu bazowym, czyli kontynuacji monopolu, udział szarej strefy wzrośnie z 40 procent do 50 lub nawet 60 procent w ciągu 5 lat, straty budżetowe wzrosną z 2,5 miliarda złotych do 4 lub 5 miliardów złotych rocznie, ochrona graczy pozostanie praktycznie żadna, a pozycja Totalizatora będzie polegać na utrzymaniu monopolu w kurczącym się legalnym rynku. W scenariuszu transformacji, czyli wprowadzenia systemu licencyjnego, udział szarej strefy spadnie do 10 lub 15 procent, co potwierdza wzór szwedzki i duński, straty budżetowe zostaną zredukowane o 70 do 80 procent przy jednoczesnych nowych wpływach z podatków w wysokości 18 do 22 procent od Gross Gaming Revenue, ochrona graczy stanie się pełna dzięki KYC, limitom, samoizolacji i kontroli reklamy, a Totalizator będzie musiał przejść transformację w konkurencyjnego operatora na równych zasadach.
Dla inwestorów instytucjonalnych sytuacja na polskim rynku gier hazardowych online jest klasycznym przykładem rynku o wysokim potencjale wzrostowym, który pozostaje sztucznie stłumiony przez nieefektywną regulację. Gdyby Polska poszła drogą Szwecji lub Finlandii, otwierając rynek na system licencyjny, można oczekiwać uwolnienia znaczącej wartości, ponieważ legalny rynek mógłby wzrosnąć z obecnych około 67 miliardów złotych obrotu do ponad 100 miliardów złotych w perspektywie 3 do 5 lat, generując nowe przychody podatkowe rzędu kilku miliardów złotych rocznie. Powstałyby nowe możliwości dla operatorów, ponieważ spółki takie jak Fortuna, Superbet czy międzynarodowi giganci, na przykład Entain, Flutter czy Evolution, mogliby ubiegać się o polskie licencje, co przyciągnęłoby kapitał zagraniczny i stworzyło nowe miejsca pracy.
Totalizator Sportowy musiałby przejść transformację w konkurencyjnego operatora, co może być szansą na wzrost wartości spółki, potencjalnie poprzez prywatyzację lub ofertę publiczną w przyszłości. Powstałby również nowy segment dla dostawców technologii, ponieważ firmy oferujące rozwiązania KYC, AML, narzędzia odpowiedzialnej gry czy platformy streamingowe dla kasyn online zyskałyby nowy rynek zbytu. Kluczowymi zmiennymi do śledzenia przez inwestorów są postępy prac legislacyjnych w Sejmie, stanowisko Ministerstwa Finansów i Krajowej Administracji Skarbowej, wyniki wyborów parlamentarnych zaplanowanych na jesień 2027 roku, działania Unii Europejskiej w zakresie harmonizacji przepisów hazardowych oraz tempo wzrostu szarej strefy, ponieważ im szybciej ona rośnie, tym presja na legislatywę jest większa.