Unia Europejska od lat zmaga się z problemem zabezpieczenia dostaw surowców krytycznych, niezbędnych dla transformacji energetycznej, cyfryzacji i konkurencyjności przemysłu. Mimo że już w 2008 roku Komisja Europejska przyjęła inicjatywę Raw Materials Initiative, a w kolejnych latach regularnie aktualizowano listy surowców krytycznych, diagnozom nie towarzyszyły skuteczne działania. Tymoteusz Pruchnik, ekspert Instytutu Polityki Energetycznej im. Ignacego Łukasiewjcza, w komentarzu dla redakcji Industry Alarm wskazuje na kumulację problemów strukturalnych, instytucjonalnych i geopolitycznych, które doprowadziły do obecnego impasu. Jego zdaniem Polska ma realną szansę stać się istotnym ogniwem europejskiego systemu bezpieczeństwa surowcowego, ale wymaga to radykalnej zmiany podejścia – zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym.
- Główną przyczyną europejskich niepowodzeń jest kumulacja problemów strukturalnych, instytucjonalnych i geopolitycznych. Unia wcześnie rozpoznała zagrożenia, ale zbyt długo nie przekładała wiedzy na konkretne działania. Procedury administracyjne w państwach członkowskich opóźniają projekty wydobywcze nawet o wiele lat, a instrumenty finansowe nie były projektowane z myślą o wysokim ryzyku i długim horyzoncie zwrotu inwestycji w sektorze surowcowym.
- Polska ma realną szansę wpisać się w cele Aktu o Surowcach Krytycznych, ale musi przejść od deklaracji do konsekwentnej polityki państwowej. Kluczowym atutem jest sektor miedziowy – KGHM dysponuje nie tylko zasobami, ale i zdolnością do realizacji dużych projektów. Nowe perspektywy wydobywcze w zachodniej Polsce, zmiany fiskalne (obniżka podatku TETR z 79 do 69 proc.) oraz potencjał przetwórczy mogą wzmocnić pozycję Polski w europejskim systemie.
- Największym wyzwaniem dla Polski w perspektywie 5 lat będzie zdolność do jednoczesnego zarządzania dostępnością surowców, poziomem cen i stabilnością systemu elektroenergetycznego. Energetyka jest sektorem najbardziej narażonym na brak surowców krytycznych – bez nich transformacja (farmy wiatrowe, fotowoltaika, magazyny, sieci) będzie niemożliwa. Konieczne jest uproszczenie procedur, stworzenie długofalowej strategii surowcowej i powiązanie wydobycia z europejskim łańcuchem wartości.
Zdaniem Tymoteusza Pruchnika eksperta Instytutu Polityki Energetycznej im. I. Łukasiewicza, nie sposób wskazać jednej wyłącznej przyczyny niepowodzeń Unii Europejskiej w zakresie dywersyfikacji dostaw surowców krytycznych. Mamy tu raczej do czynienia z kumulacją kilku nakładających się problemów o charakterze strukturalnym, instytucjonalnym i geopolitycznym. Wszystkie czynniki – niedoskonałość instrumentów finansowych, przewlekłość procedur administracyjnych oraz agresywna polityka handlowa Chin – realnie wpływają na ograniczoną skuteczność europejskiej polityki surowcowej.
– Należy podkreślić, że problem ten ma charakter wieloletni. Już w 2008 roku Unia Europejska zidentyfikowała zagrożenia związane z dostępem do surowców nieenergetycznych, przyjmując dokument Raw Materials Initiative. Był to istotny krok, ponieważ po raz pierwszy w sposób kompleksowy opisano strategiczne znaczenie surowców dla przemysłu, bezpieczeństwa technologicznego i konkurencyjności gospodarki. W następnych latach tworzono kolejne akta, w których aktualizowano listy surowców krytycznych i strategicznych oraz rozpoznawano problem. Niestety wraz za stawianą diagnozą nie podążały żadne działania. Innymi słowy, Unia stosunkowo wcześnie rozpoznała problem, ale zbyt długo nie przekładała tej wiedzy na swoją politykę surowcową – mówi Tymoteusz Pruchnik.
Szczególnie istotną barierą pozostają procedury administracyjne obowiązujące w państwach członkowskich. W praktyce to właśnie one bardzo często opóźniają projekty wydobywcze, przetwórcze i infrastrukturalne, a niekiedy wręcz uniemożliwiają ich realizację. Dotyczy to zarówno procedur koncesyjnych, jak i ocen środowiskowych, uzgodnień lokalizacyjnych czy mechanizmów konsultacji społecznych.
– Oczywiście nie oznacza to, że standardy środowiskowe i społeczne powinny zostać zniesione, jednak jeśli Europa chce być realnym uczestnikiem globalnej rywalizacji o surowce krytyczne, musi znacząco uprościć procedury i skrócić czas podejmowania decyzji administracyjnych. W przeciwnym razie europejskie projekty będą przegrywały nie z powodu braku zasobów, lecz z powodu niskiej sprawności instytucjonalnej – podkreśla ekspert.
Instrumenty finansowe nieprzystosowane do realiów
Ograniczenia finansowe również mają znaczenie, choć ekspert nie uznałby ich za czynnik najważniejszy. Instrumenty finansowe UE przez długi czas nie były projektowane w sposób adekwatny do skali ryzyka, kosztów i długiego horyzontu zwrotu, które charakteryzują sektor surowcowy. Projekty wydobywcze i rafinacyjne wymagają wysokich nakładów kapitałowych, stabilności regulacyjnej oraz gwarancji politycznych.
– Samo uruchamianie środków finansowych nie wystarczy – konieczne jest stworzenie całego ekosystemu wsparcia, obejmującego także gwarancje inwestycyjne, mechanizmy dzielenia ryzyka i koordynację na poziomie europejskim. Jednocześnie należy zauważyć, że wobec skali współczesnych wyzwań geopolitycznych i przemysłowych pozyskanie środków finansowych nie powinno być dla UE barierą nie do pokonania – wyjaśnia Pruchnik .
Czwartym elementem, który zdecydowanie zaostrza problem, jest polityka Chin. Chiny od wielu lat budują przewagę nie tylko w zakresie wydobycia, ale przede wszystkim w obszarze przetwórstwa, rafinacji i kontroli nad globalnymi łańcuchami dostaw metali ziem rzadkich oraz innych surowców strategicznych. Ograniczenia eksportowe i regulacje licencyjne wprowadzane przez Pekin należy interpretować jako element szerszej strategii gospodarczej.
– W konsekwencji Europa działa dziś w warunkach asymetrii: z jednej strony deklaruje wolnorynkowe podejście i wysokie standardy regulacyjne, z drugiej zaś konkuruje z państwem, które wykorzystuje instrumenty handlowe, przemysłowe i polityczne w sposób skoordynowany i strategiczny – mówi ekspert.
Zielony paradoks. Cel klimatyczny kontra blokada inwestycji
Nie można również pominąć czynników wewnętrznych związanych z napięciem pomiędzy celami klimatycznymi a polityką surowcową. Europejski Zielony Ład zakłada przyspieszenie transformacji energetycznej, cyfrowej i przemysłowej, lecz proces ten generuje ogromny wzrost zapotrzebowania na surowce krytyczne. Tymczasem część opinii publicznej i część środowisk politycznych nie akceptuje projektów wydobywczych na terytorium Europy, nawet jeśli są one niezbędne dla realizacji celów klimatycznych.
– Unia znajduje się w sytuacji paradoksalnej: chce przyspieszać transformację, ale jednocześnie opóźnia lub blokuje inwestycje, które są warunkiem jej materialnego przeprowadzenia – twierdzi Tymoteusz Pruchnik z Instytutu Polityki Energetycznej.
Główna przyczyna porażki. Surowce traktowano jako kwestię techniczną
Ekspert wskazuje na źródło problemu głębsze niż niedoskonałości proceduralne czy finansowe.
– Główna przyczyna porażki UE nie tkwi wyłącznie ani w finansowaniu, ani w administracji, ani w polityce Chin. Istota problemu polega raczej na tym, że Europa zbyt długo traktowała politykę surowcową jako zagadnienie techniczne, a nie jako kwestię strategicznego bezpieczeństwa gospodarczego. Dopiero obecna sytuacja geopolityczna pokazuje, że dostęp do surowców krytycznych staje się jednym z fundamentów suwerenności technologicznej, konkurencyjności przemysłu i bezpieczeństwa państw – konstatuje Pruchnik.
W ocenie eksperta, Polska ma realną możliwość wpisania się w cele wyznaczone przez Akt o Surowcach Krytycznych, ale warunkiem jest przejście od deklaracji do konsekwentnej polityki państwowej, obejmującej zarówno eksploatację złóż, jak i rozwój przetwórstwa oraz stabilnego otoczenia regulacyjnego. W praktyce oznacza to, że Polska nie powinna ograniczać się do roli posiadacza potencjalnych zasobów, lecz powinna budować pozycję aktywnego uczestnika europejskiego systemu bezpieczeństwa surowcowego.
Najbardziej oczywistym atutem Polski pozostaje sektor miedziowy. Polska już dziś odgrywa istotną rolę w zaopatrzeniu rynku europejskiego w miedź, a znaczenie tego metalu będzie rosło wraz z postępem transformacji energetycznej, rozwojem elektromobilności, sieci elektroenergetycznych, magazynowania energii oraz infrastruktury cyfrowej.
– Miedź stanowi jeden z kluczowych surowców strategicznych nowoczesnej gospodarki. Silna pozycja KGHM, rosnąca produkcja, dobre wyniki finansowe oraz zdolność do realizacji dużych projektów inwestycyjnych pokazują, że Polska dysponuje nie tylko zasobami, ale również podmiotami gotowymi do natychmiastowego działania – mówi Pruchnik.
Znaczenie zmian fiskalnych i nowych perspektyw wydobywczych
Znaczenie mają także zmiany fiskalne, w tym ograniczenie obciążeń podatkowych związanych z wydobyciem niektórych kopalin w zakresie miedzi i srebra. Tego rodzaju decyzje mogą poprawić opłacalność nowych projektów, zwiększyć skłonność do inwestycji i wydłużyć horyzont planowania przedsiębiorstw państwowych, a także inwestorów zagranicznych.
– Każde działanie państwa, które obniża niepewność inwestora, zwiększa prawdopodobieństwo przejścia od etapu rozpoznania i koncesji do rzeczywistego uruchomienia wydobycia – podkreśla ekspert.
Ważnym elementem są również nowe perspektywy wydobywcze, w tym informacje o potencjalnych nowych złożach miedzi i srebra w zachodniej Polsce.
– Jeżeli zasoby te zostaną potwierdzone i okażą się ekonomicznie opłacalne, mogą w istotny sposób wzmocnić pozycję Polski w europejskim systemie surowcowym. Kluczowa pozostaje kwestia opłacalności wydobycia, do czego może przyczynić się obniżenie stawki podatkowej TETR z 79 procent do 69 procent już w tym roku – wyjaśnia Pruchnik, ekspert IPE.
Bariery do pokonania. Projekty zatrzymują się na etapie koncepcji
Najważniejszym problemem polskiej polityki surowcowej jest bowiem to, że wiele projektów zatrzymuje się na etapie koncepcyjnym, rozpoznawczym lub koncesyjnym. Aby ten stan zmienić, potrzebne są co najmniej cztery elementy.
– Po pierwsze, konieczne jest uproszczenie i skoordynowanie procedur administracyjnych. Po drugie, niezbędne jest stworzenie długofalowej strategii surowcowej państwa, która nie będzie zmieniana wraz z każdą zmianą polityczną. Po trzecie, trzeba zapewnić inwestorom przewidywalne otoczenie fiskalne i regulacyjne. Po czwarte, konieczne jest powiązanie wydobycia z krajowym i europejskim łańcuchem wartości – wylicza ekspert.
W tym kontekście Polska może odegrać rolę większą niż tylko dostawca surowca.
– Może stać się istotnym ogniwem europejskiego systemu przemysłowego opartego na surowcach krytycznych. Warunkiem jest jednak traktowanie polityki surowcowej jako elementu bezpieczeństwa gospodarczego i przemysłowego państwa – dodaje Pruchnik.
Potrzeba silnego mechanizmu koordynacyjnego na poziomie UE
W ocenie eksperta, wyjście z obecnego impasu wymaga stworzenia silnego mechanizmu koordynacyjnego na poziomie europejskim. Mógłby on przyjąć formę wyspecjalizowanej Europejskiej Agencji Surowcowej lub centralnego funduszu surowcowego, którego zadaniem byłoby identyfikowanie projektów strategicznych, zapewnianie im finansowania, współfinansowania bądź gwarancji oraz koordynacja działań państw członkowskich.
– Chodzi nie tylko o sam transfer środków, ale o instytucję zdolną do integrowania polityki przemysłowej, surowcowej, handlowej, inwestycyjnej i badawczo-rozwojowej – wyjaśnia Pruchnik.
Przykłady międzynarodowe pokazują, że podobne rozwiązania mogą być skuteczne.
– W Stanach Zjednoczonych, Japonii czy Korei Południowej polityka surowcowa jest aktywnie wspierana przez państwo za pomocą wyspecjalizowanych agencji. Tego rodzaju instytucje pozwalają szybciej podejmować decyzje, zmniejszać ryzyko inwestorów, budować spójność między wydobyciem i przetwórstwem – mówi ekspert Instytutu Polityki Energetycznej im. I. Łukasiewicza.
Fundusz lub agencja europejska mogłyby przejąć część ryzyka inwestycyjnego, szczególnie w fazie wczesnej i infrastrukturalnej.
– Przerwanie błędnego koła wymaga interwencji systemowej. Europejski rynek surowców krytycznych nie osiągnie dojrzałości bez aktywnej roli instytucji publicznych i zaangażowania poszczególnych krajów Unii. Fundusz lub agencja europejska nie byłyby zatem dodatkiem do polityki surowcowej, lecz jej niezbędnym filarem – podsumowuje tę część wypowiedzi Tymoteusz Pruchnik.
Najbardziej narażony sektor w Polsce? Energetyka na pierwszym miejscu
Z perspektywy bezpieczeństwa gospodarczego i energetycznego Polski najbardziej narażonym sektorem wydaje się szeroko rozumiana energetyka. To właśnie sektor energetyczny w największym stopniu uzależnia dziś tempo swojego rozwoju od dostępu do surowców krytycznych.
– Bez zabezpieczenia stabilnych dostaw tych surowców transformacja energetyczna zarówno w Polsce, jak i w całej Unii będzie niemożliwa. Dotyczy to w szczególności rozwoju energetyki wiatrowej, fotowoltaiki, magazynów energii, sieci przesyłowych oraz urządzeń niezbędnych do zarządzania systemem elektroenergetycznym – wyjaśnia ekspert.
Branża motoryzacyjna również jest bardzo wrażliwa, zwłaszcza w kontekście produkcji baterii, komponentów do pojazdów elektrycznych i elektroniki.
– Z punktu widzenia państwa sektor energetyczny ma znaczenie bardziej fundamentalne, ponieważ jego destabilizacja wpływa na całą gospodarkę. Jeżeli wystąpią ograniczenia w dostępie do surowców potrzebnych dla infrastruktury energetycznej, konsekwencje odczuje zarówno przemysł, transport, sektor komunalny, jak i odbiorcy indywidualni – podkreśla Pruchnik.
Warto również zwrócić uwagę, że brak dostępu do surowców oraz rosnące koszty wytworzenia surowców krytycznych już dziś wpływają na ekonomikę inwestycji w odnawialne źródła energii.
– Im bardziej opóźniane są decyzje o uruchomieniu wydobycia i przetwórstwa na terenie UE, tym większa staje się zależność od dostaw zewnętrznych. Z perspektywy strategicznej oznacza to, że brak własnej bazy surowcowej oraz przetwórczej może prowadzić do sytuacji, w której Europa będzie realizować transformację energetyczną coraz wyższym kosztem lub nie zrealizuje jej w ogóle – ostrzega ekspert.
Dlatego Polska powinna nie tylko zabiegać o dostęp do surowców, ale również budować własne kompetencje w zakresie ich przetwarzania i rafinacji.
– Posiadamy w tym obszarze ogromne doświadczenie w wydobyciu i przetwórstwie, rozwinięte zaplecze przemysłowe, wykwalifikowane kadry. Należałoby wykorzystać te zasoby do tworzenia zakładów przetwarzających i rafinujących metale ziem rzadkich, tak aby większa część wartości dodanej pozostawała w kraju – mówi Tymoteusz Pruchnik.
W perspektywie najbliższych pięciu lat bezpieczeństwo energetyczne Polski będzie determinowane przez kilka jednocześnie występujących czynników, dlatego trudno wskazać jedno wyzwanie jako absolutnie dominujące. Zarówno fizyczna dostępność surowców, jak i ich ceny oraz stabilność systemu elektroenergetycznego będą miały fundamentalne znaczenie, ale można wymienić jeszcze kilka innych.
Po pierwsze, istotne pozostanie zagadnienie fizycznej dostępności surowców energetycznych i przemysłowych. Chociaż Polska znacząco poprawiła swoją pozycję dzięki dywersyfikacji kierunków dostaw gazu i ropy, to w warunkach rosnących napięć międzynarodowych dostępność surowców nadal stanowi zagrożenie.
– Szczególnie istotne będzie to w sytuacji nasilającej się globalnej konkurencji o ropę, gaz czy metale ziem rzadkich – podkreśla ekspert.
Po drugie, bardzo poważnym wyzwaniem pozostanie poziom cen energii i surowców.
– Niestabilne ceny mogą osłabiać konkurencyjność polskiej gospodarki, zwiększać koszty funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ograniczać zdolność państwa do prowadzenia stabilnej polityki. Koszt energii staje się jednym z głównych parametrów konkurencyjności gospodarki polskiej, a także europejskiej – wyjaśnia Pruchnik.
Po trzecie, szczególnego znaczenia nabierze stabilność systemu elektroenergetycznego.
– Rosnący udział źródeł odnawialnych, rozwój magazynów energii, elektryfikacja transportu oraz zwiększone zapotrzebowanie ze strony przemysłu na energię będą generowały nowe obciążenia dla systemu. Oznacza to konieczność inwestowania nie tylko w nowe moce wytwórcze, ale również w sieci przesyłowe, dystrybucyjne, systemy bilansowania, rynek mocy oraz technologie stabilizujące pracę systemu – mówi ekspert.
Do tego należy dodać szereg wyzwań towarzyszących. Jednym z najważniejszych jest bezpieczeństwo cybernetyczne infrastruktury krytycznej.
– Współczesny system energetyczny jest coraz bardziej cyfrowy, a tym samym coraz bardziej podatny na cyberataki. Zwiększenie ochrony infrastruktury energetycznej w warunkach rosnących zagrożeń konfliktami zbrojnymi staje się wyzwaniem o znaczeniu strategicznym dla państwa – podkreśla Pruchnik.
Kolejnym wyzwaniem będzie zapewnienie finansowania dla wielkich projektów energetycznych, takich jak budowa elektrowni jądrowej, rozwój morskiej energetyki wiatrowej, modernizacja sieci czy stawianie magazynów energii.
– W sektorze energetycznym finanse i czas są kluczowymi elementami wpływającymi na koszty i bezpieczeństwo dostaw, a w rezultacie na realizację inwestycji – dodaje.
Ekspert wskazuje na największe wyzwanie dla Polski.
– Największym wyzwaniem dla Polski będzie zdolność do jednoczesnego zarządzania dostępnością surowców, poziomem cen i stabilnością systemu elektroenergetycznego. Bezpieczeństwo energetyczne w nadchodzących latach będzie zależeć od sprawności państwa w zakresie planowania strategicznego, finansowania inwestycji, ochrony infrastruktury krytycznej oraz koordynacji całego procesu transformacji – konkluduje Tymoteusz Pruchnik.