Prezydent Karol Nawrocki skierował do Sejmu projekt ustawy o Polskim Funduszu Inwestycji Obronnych, który ma być alternatywą dla unijnego SAFE (43,7 mld euro pożyczek). Fundusz ma być zasilany z zysku NBP (w ostatnich latach bank wykazywał straty), a w razie potrzeby pożyczkami z BGK. Spłata zobowiązań wlicza się do 3-proc. limitu wydatków obronnych, co grozi efektem znanym z Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. W organach funduszu prezydencka mniejszość (2 z 5 członków) będzie mogła blokować decyzje rządu.

• Polski Fundusz Inwestycji Obronnych ma być finansowany przede wszystkim z odpisu z zysku NBP (obecnie 95 proc. trafia do budżetu). Problem w tym, że Narodowy Bank Polski od lat notuje straty – skumulowana strata na koniec 2025 roku sięgała blisko 100 mld zł. Gdy zysku zabraknie, BGK będzie musiał udzielać funduszowi pożyczek, które następnie będą spłacane z przyszłych (niepewnych) wpływów z NBP.
• Projekt przewiduje, że spłata kredytów, pożyczek i obligacji zaciągniętych przez fundusz będzie wliczana do ustawowego limitu wydatków obronnych (3 proc. PKB). To rozwiązanie powiela błędy Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, które NIK wytykała w 2025 roku – grozi to sytuacją, w której cały limit pochłonie obsługa długu, a zabraknie na nowe zakupy.
• W pięcioosobowych organach funduszu (Rada i Komitet Sterujący) dwóch członków będzie związanych z prezydentem (bezpośredni nominat i przedstawiciel BBN), a trzech z rządem (MON, premier, MF/MSWiA). Decyzje zapadają większością 2/3 głosów, co daje prezydenckiej mniejszości realne prawo weta – bez jej zgody nie zapadną żadne istotne uchwały.

Prezydent proponuje utworzenie Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych, który ma powstać „w celu finansowania modernizacji technicznej Sił Zbrojnych RP oraz innych zadań służących wzmocnieniu bezpieczeństwa i odporności państwa”. Zadania Funduszu oraz plan wydatków mają zostać ustalone w Wieloletnim Programie Inwestycji Obronnych. Projekt nie precyzuje, ile lat ma obejmować program, stanowi jedynie, że mają to być nie mniej niż 3 lata.

Polski Fundusz Inwestycji Obronnych ma zostać utworzony w państwowym Banku Gospodarstwa Krajowego. To rozwiązanie takie samo jak w przypadku Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, który istnieje od 2022 roku i zadłuża się, by sfinansować zakupy sprzętu i uzbrojenia dla żołnierzy. Podobnym rozwiązaniem ma być Finansowy Instrument Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE, czyli fundusz przewidziany w ustawie, która czeka na decyzję prezydenta.

Środki funduszu mają pochodzić z kilku źródeł. Przede wszystkim z wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego, ale także z kredytów, pożyczek i obligacji. Prezydencki doradca Leszek Skiba mówił we wtorek, że to dodatkowe rozwiązanie „na wszelki wypadek”, bo „zysk ze złota (NBP) powinien być wystarczający”. Do tego dochodzą odsetki od wolnych środków w złotych i walutach obcych oraz wpływy z „innych tytułów”.

Prezydencki projekt jednocześnie zmierza do zmiany celu, na jaki wpłacany jest zysk NBP. Obecnie przepisy stanowią, że 95 procent rocznego zysku NBP podlega odprowadzeniu do budżetu państwa, a reszta to odpis na fundusz rezerwowy. Jeśli proponowane zmiany wejdą w życie, ta część zysku NBP będzie odprowadzana do Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych i przestanie być dochodem budżetu państwa.

Problem z zyskiem NBP. Co jeśli go nie będzie?

Tylko że NBP w ostatnich latach wykazywał straty. Już w ubiegłym tygodniu premier Donald Tusk, zaraz po tym jak prezydent rzucił hasło „polskiego SAFE zero procent”, zwracał uwagę, że skumulowana strata NBP na koniec 2025 roku zbliżała się do 100 miliardów złotych. Z kolei we wtorek po spotkaniu z prezydentem i prezesem NBP Tusk nazwał ich propozycję „SAFE zero złotych”. Prezes NBP Adam Glapiński zapewnia, że bank „zarobił i zgromadził odpowiednie fundusze”, by sfinansować wydatki na bezpieczeństwo. Szczegóły ma jednak przedstawić dopiero w środę.

Projekt ustawy przewiduje mechanizm awaryjny na wypadek, gdyby zysku NBP zabrakło lub był niewystarczający. W przypadku, gdy wysokość wpłaty NBP na rzecz Funduszu w danym roku budżetowym jest niższa od kwoty przewidzianej w programie wieloletnim, Bank Gospodarstwa Krajowego jest obowiązany udzielić temu Funduszowi pożyczki w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy tymi kwotami.

Zobowiązania finansowe BGK mają być przy tym objęte gwarancją Skarbu Państwa. Pożyczka z BGK podlega spłacie ze środków pochodzących z wpłat NBP w kolejnych latach budżetowych. Zaś środki funduszu niewykorzystane w danym roku nie wygasają z końcem roku, jak to zwykle dzieje się ze środkami budżetowymi, lecz pozostają w dyspozycji na realizację zadań w kolejnych latach.

Jednocześnie projekt przewiduje, że BGK udzieli Funduszowi „pożyczki pomostowej” przed pierwszą wpłatą z zysku NBP za 2026 rok. Zatem już na starcie Fundusz – o ile powstanie – będzie miał do spłacenia dług względem BGK. To rozwiązanie, które budzi wątpliwości ekspertów, bo oznacza, że zamiast korzystać z tańszego unijnego finansowania, Polska miałaby zadłużać się w BGK, a spłata tego długu obciążałaby przyszłe wpływy z zysku NBP, którego wystąpienie nie jest wcale pewne.

Na co pójdą pieniądze?

Polski Fundusz Inwestycji Obronnych ma przeznaczać środki na realizację zadań określonych w Wieloletnim Programie Inwestycji Obronnych. W szczególności może to być zakup uzbrojenia, sprzętu wojskowego oraz systemów obronnych, a także elementów uzbrojenia, wyposażenia oraz systemów specjalistycznych dla formacji mundurowych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa. To wskazuje na służby mundurowe podległe MSWiA, analogicznie jak w unijnym SAFE.

Projekt przewiduje także inwestycje w infrastrukturę wojskową i logistyczną zapewniającą mobilność wojskową, co również jest przewidziane w projektach zaakceptowanych do unijnego SAFE. Środki można przeznaczyć na zakup systemów zwiększających poziom cyberbezpieczeństwa oraz obrony cybernetycznej w obszarze bezpieczeństwa państwa.

Co ciekawe, projekt dopuszcza finansowanie projektów realizowanych wspólnie z innymi państwami z NATO lub innymi, służących wzmocnieniu obronności Polski. To wygląda na nawiązanie do SAFE, który zachęca państwa do wspólnych zakupów – tylko że w przypadku UE motywację do takich przedsięwzięć stanowi finansowanie z unijnej pożyczki, tymczasem w prezydenckim projekcie nie ma niczego analogicznego.

Jest też możliwość finansowania pozyskania zdolności i technologii przełomowych opartych o rozwiązania wspierane przez sztuczną inteligencję, jak również zdolności z domeny kosmicznej. Tu pojawia się potencjalna przewaga nad unijnym SAFE, który stawia głównie na zakup gotowych produktów.

Poza zakupami środki z Funduszu będzie można przeznaczać na spłatę kredytów i pożyczek oraz wykup obligacji oraz odsetek od nich i innych kosztów. BGK będzie bowiem mógł – jeśli projekt wejdzie w życie – zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować obligacje na rzecz Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych.

Inny dopuszczalny cel to spłata zobowiązań wynikających z transakcji zabezpieczających ryzyko walutowe i ryzyko stopy procentowej dotyczące zaciąganych zobowiązań finansowych. Z Funduszu będzie wypłacana też prowizja dla BGK. Takie rozwiązanie jest już w przypadku Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych oraz przewidziano je dla instrumentu związanego z wdrożeniem SAFE w Polsce.

Limit wydatków obronnych, czyli gdzie tkwi pułapka

Wydatki na dwa ostatnie cele – prowizję BGK i spłatę zobowiązań wynikających z transakcji zabezpieczających – zgodnie z projektem nie wliczają się do ustawowego limitu wydatków obronnych określonego na 3 procent produktu krajowego brutto w danym roku. Ale uwaga – w projekcie nie wymieniono tu spłaty kredytów i pożyczek, wykupu obligacji oraz spłaty odsetek i innych kosztów od nich.

Oznacza to, że te wydatki będą się wliczały do limitu wydatków obronnych. To rozwiązanie diametralnie odmienne niż w ustawie o wdrożeniu SAFE w Polsce, która czeka na decyzję prezydenta. Do niej, na etapie prac w Senacie wprowadzono przepis, który stanowi, że spłata unijnej pożyczki nie będzie się wliczała do budżetowego limitu wydatków obronnych.

To efekt doświadczeń z Funduszem Wsparcia Sił Zbrojnych. W ubiegłym roku Najwyższa Izba Kontroli alarmowała, że Fundusz został tak źle zaprojektowany, że zamiast pomagać w modernizacji wojska, może znacząco ją utrudnić. Kontrolerzy prognozują, że jeżeli koszty spłaty trzeba będzie pokryć z tej części budżetu państwa, która przeznaczona jest na obronę narodową – a tak stanowią przepisy uchwalone za rządów PiS – to grozi nam cięcie wydatków na modernizację wojska.

W praktyce oznacza to, że jeśli prezydencki fundusz zacznie się zadłużać, a spłata tego długu będzie wliczana do 3-procentowego limitu, to w którymś momencie może zabraknąć pieniędzy na nowe zakupy, bo cały limit pochłonie obsługa wcześniejszych zobowiązań. To pułapka, w którą wpadł Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, a prezydencki projekt powiela to samo rozwiązanie.

Czego fundusz nie sfinansuje?

Prezydencki projekt precyzuje jednocześnie, na co nie będzie można wydawać pieniędzy z Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych. Lista zakazów jest długa i w niektórych punktach dość zaskakująca.

Nie będzie można finansować Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Nie ma zgody, by finansować deficyt budżetu państwa ani inne cele budżetowe. Nie będzie wolno wydawać pieniędzy na „zobowiązania wynikające z europejskich instrumentów finansowych ustanowionych przez Komisję Europejską lub innych zagranicznych zobowiązań kredytowych”. To wygląda na krok, który uniemożliwi spłatę pożyczki z unijnego SAFE z funduszu przewidzianego przez prezydenta. Rząd od dawna powtarza, że ma „plan B” na wypadek weta do ustawy, ale ten zapis skutecznie go blokuje.

Nie ma też zgody na wydatki osobowe w jednostkach sektora finansów publicznych ani na finansowanie działalności marketingowej, promocyjnej lub reklamowej przedsiębiorstw sektora obronnego.

Jednocześnie zakazano wydatków na cele, których wymienienie w projekcie może budzić zdziwienie. Nie można będzie na przykład wydawać pieniędzy na działalność mediów publicznych lub prywatnych w Polsce i za granicą. Nie ma zgody na wydatki na kampanie informacyjne prowadzone przez organy władzy publicznej, których celem jest promocja działań rządu lub instytucji państwowych bądź samorządowych. Nie będzie też wolno z funduszu finansować darowizn, dotacji lub innych świadczeń na rzecz organizacji pozarządowych niezwiązanych bezpośrednio z obronnością państwa.

Kto będzie rządził funduszem?

Organami Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych mają być Rada Funduszu i Komitet Sterujący. Rada ma co rok zatwierdzać kierunki i priorytety działania Funduszu, uchwalać Wieloletni Program Inwestycji Obronnych i jego zmiany, wydawać wytyczne dla Komitetu Sterującego, opiniować roczne sprawozdanie i rozstrzygać spory kompetencyjne.

Komitet Sterujący ma uchwalać roczny plan finansowy, zatwierdzać wydatki, wyrażać zgodę na zaciąganie zobowiązań i udzielanie gwarancji o wartości powyżej miliona złotych, nadzorować gospodarowanie środkami funduszu, zatwierdzać wewnętrzne procedury oraz prowadzić kontrole i zlecać audyty Krajowej Administracji Skarbowej.

Zarówno Rada, jak i Komitet Sterujący mają być pięcioosobowe. Po dwóch członków ma być związanych z prezydentem – jeden wyznaczany bezpośrednio przez głowę państwa, drugi przez prezydenckie Biuro Bezpieczeństwa Narodowego. To propozycja, która zmierza do rozszerzenia kompetencji prezydenta, który obecnie w żaden sposób nie wpływa na zakupy dla wojska i innych służb. W Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, który powstał w 2022 roku, a więc w czasie, gdy i rząd, i prezydent wywodzili się z Prawa i Sprawiedliwości, nie przewidziano w komitecie sterującym miejsca dla ludzi prezydenta.

To także propozycja dalej idąca niż poprawki PiS, które przepadły w Senacie w czasie prac nad ustawą dotyczącą SAFE. Wtedy proponowano powołanie komitetu sterującego, ale tylko z udziałem szefa BBN.

Pozostałych trzech członków Rady i Komitetu Sterującego ma być związanych z rządem. Przewodniczącym obu organów ma być minister obrony, w skład obu ma wchodzić przedstawiciel premiera, a w Radzie także ministra finansów, zaś w Komitecie Sterującym – MSWiA. Jednak przedstawiciele rządu nie będą mieli wystarczającej większości, by podejmować decyzje bez zgody ludzi prezydenta.

Prezydencki projekt stanowi bowiem, że w organach funduszu decyzje podejmowane są większością 2/3. Zatem dwóch przedstawicieli prezydenta w pięcioosobowym gremium to wystarczająca mniejszość, by zablokować podjęcie decyzji. Wprawdzie w projekcie jest przepis, który mówi, że „w razie równości głosów rozstrzyga głos przewodniczącego organu”, którym zawsze jest szef MON. Tylko że jest to zapis niejasny. Przykładowo, gdyby głosowanie zakończyło się wynikiem trzy do dwóch, to nie jest to „równość głosów”. Gdyby natomiast ktoś nie wziął udziału w głosowaniu i doszłoby do remisu dwa do dwóch, wtedy rzeczywiście decyduje przewodniczący.

Osłona antykorupcyjna i audyt

W prezydenckim projekcie przewidziano też, że wykorzystanie środków pochodzących z Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych podlega osłonie antykorupcyjnej i kontrwywiadowczej ze strony ABW, SKW i CBA. Sprawozdanie w tej sprawie minister koordynujący służby co roku będzie składał sejmowej komisji do spraw służb specjalnych. To przepis dosłownie skopiowany z ustawy o SAFE, która czeka na podpis prezydenta. Został do niej wprowadzony na etapie prac w Senacie.

Warte uwagi jest też rozwiązanie, że w ramach Polskiego Funduszu Inwestycji Obronnych BGK będzie mógł udzielać gwarancji podmiotom realizującym umowy. Audyt gospodarowania środkami w ramach funduszu będzie prowadziła Krajowa Administracja Skarbowa. To również rozwiązanie analogiczne jak w ustawie o SAFE.

Dwa projekty, dwa modele, jeden wybór

Na podpis prezydenta czeka ustawa, która wdraża w Polsce SAFE, czyli unijną niskooprocentowaną pożyczkę na wydatki obronne. Karol Nawrocki ma czas na decyzję do 20 marca. Tymczasem w ubiegłym tygodniu razem z prezesem Narodowego Banku Polskiego Adamem Glapińskim ogłosił alternatywę, którą nazwał „polski SAFE zero procent”. We wtorek po spotkaniu z premierem Donaldem Tuskiem i przedstawicielami rządu szczegóły propozycji Nawrockiego przedstawił szef Kancelarii Prezydenta Zbigniew Bogucki, a do Sejmu trafił projekt ustawy.

Różnice między tymi dwoma projektami są fundamentalne. Unijny SAFE to 43,7 miliarda euro niskooprocentowanych pożyczek, z 45-letnim okresem spłaty i 10-letnią karencją. Spłata nie wlicza się do limitu wydatków obronnych. Warunkiem jest spełnienie kryterium 65 procent komponentów z UE, EFTA lub Ukrainy. Prezydencki projekt to finansowanie oparte na zysku NBP, który w ostatnich latach był ujemny, z mechanizmem pożyczek z BGK i spłatą wliczaną do limitu wydatków obronnych. Do tego dochodzi mechanizm blokujący decyzje rządu przez prezydencką mniejszość.

Przyjęcie prezydenckiego projektu może oznaczać rezygnację z 200 miliardów złotych unijnego finansowania na rzecz niepewnego źródła w postaci zysku NBP, który może się w ogóle nie pojawić. Jednocześnie projekt powiela błędy Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, które NIK wytykał już w ubiegłym roku. Czy to rzeczywiście „SAFE zero procent”, jak nazwał to prezydent, czy raczej „SAFE zero złotych”, jak skomentował premier – odpowiedź na to pytanie poznamy w ciągu najbliższych dni, gdy projekt trafi do sejmowych komisji, a prezydent będzie musiał zdecydować o losie unijnej ustawy.

Wyjście z ETS? To oznacza miliardowe kary i paraliż gospodarki

Fot. Unsplash.