Ministerstwo Rozwoju i Technologii finalizuje projekt ustawy o odrębnej własności obiektu budowlanego (OWOB), który wprowadza do polskiego prawa własność warstwową. Inwestorzy będą mogli wznosić budynki nad torami kolejowymi, drogami szybkiego ruchu oraz pod powierzchnią cudzego gruntu – bez konieczności wykupywania całej działki. Rozwiązanie funkcjonuje od lat w USA, Niemczech i Czechach.

• Rzymska zasada odchodzi do historii. Obowiązujący Kodeks cywilny opiera się na regule superficies solo cedit – to, co znajduje się nad i pod powierzchnią gruntu, przypada jego właścicielowi, co uniemożliwia odrębną własność budynku nad cudzą działką. Własność warstwowa rozbija tę konstrukcję, umożliwiając ustanowienie odrębnego prawa rzeczowego do obiektu wznoszonego nad lub pod cudzym gruntem – Polska jest jednym z ostatnich krajów europejskich, które tego rozwiązania nie wdrożyły.
• Miliardowe tereny w ścisłych centrach do zagospodarowania. Wzdłuż warszawskiej linii średnicowej (od Dworca Wschodniego do Zachodniego) ciągną się tereny kolejowe o powierzchni setek tysięcy metrów kwadratowych – podobnie w Krakowie, Wrocławiu, Gdańsku i Łodzi. Nowe prawo pozwoli na zabudowę przestrzeni nad torami, nad Trasą Łazienkowską (gdzie miasto planuje 800-metrowy tunel) oraz pod istniejącymi osiedlami – na przykład podziemne parkingi jako odrębna własność.
• Procedura dwuetapowa i wyzwania techniczne. Inwestor najpierw otrzymuje promesę w formie decyzji administracyjnej, a po wybudowaniu obiektu OWOB jest ujawniane w księdze wieczystej jako odrębne prawo rzeczowe. Konieczne będą jednak zmiany w katastrze nieruchomości – rejestrowanie praw w trzech wymiarach (wysokość nad poziomem gruntu i głębokość pod nim) oraz rozstrzygnięcie kwestii instalacji przebiegających przez różne warstwy i odpowiedzialności za elementy wspólne.

Warszawa, centrum. Trasa Łazienkowska tnie skarpę wiślaną, generując hałas i dzieląc Park Ujazdowski od Łazienek Królewskich. Nad głową przejeżdżają pociągi na linii średnicowej. Pod ziemią – tunele, kable, fundamenty. Nad i pod tym wszystkim – ogromna, atrakcyjna przestrzeń, która od lat należy do niczyjego królestwa. Nie dlatego, że nie ma chętnych. Dlatego, że polskie prawo nie znało dotąd pojęcia własności warstwowej.

Ministerstwo Rozwoju i Technologii finalizuje przepisy, które mają to zmienić. Projekt ustawy o odrębnej własności obiektu budowlanego (OWOB) znajduje się na finiszu prac legislacyjnych. Jeśli przepisy wejdą w życie, inwestorzy będą mogli uzyskać pełne prawo własności do budynków wznoszonych nad torami kolejowymi, nad drogami szybkiego ruchu, a także pod istniejącą zabudową lub pod powierzchnią gruntu, który należy do kogoś innego.

Rzymska zasada do lamusa

Obowiązujący Kodeks cywilny opiera się na rzymskiej zasadzie superficies solo cedit – to, co znajduje się na powierzchni gruntu i nad nim, przypada właścicielowi gruntu. W praktyce oznacza to, że nie można oddzielić prawa do budynku od prawa do działki, na której stoi. Kto chce zbudować biurowiec nad tunelem drogowym, musi być właścicielem gruntu nad tym tunelem – albo uzyskać zgodę właściciela na wieczność. To blokuje inwestycje w miejscach, gdzie grunt należy do PKP, miasta lub Skarbu Państwa, a jednocześnie znajduje się nad nim pusta, niezagospodarowana przestrzeń.

Własność warstwowa rozbija tę konstrukcję. Umożliwia ustanowienie odrębnego prawa rzeczowego do obiektu budowlanego, który znajduje się nad lub pod cudzym gruntem. Inwestor nie musi już kupować całej działki – wystarczy, że uzyska prawo do konkretnej warstwy przestrzeni. To rozwiązanie funkcjonuje z powodzeniem w Stanach Zjednoczonych, w krajach skandynawskich, w Niemczech, Czechach i Hiszpanii. Polska jest jednym z ostatnich krajów europejskich, które go nie wdrożyły.

Dwie koncepcje, jeden wybór

Prace nad własnością warstwową toczą się w Polsce od dziesięcioleci, ale żaden projekt nie doczekał się uchwalenia. W poprzedniej kadencji parlamentu rozważano koncepcję prawa do zabudowy – rozwiązanie mniej zaawansowane, które dawało inwestorowi jedynie prawo do wzniesienia budynku, a nie pełnię własności. Resort rozwoju i technologii po analizie doświadczeń zagranicznych i konsultacjach z branżą zdecydował się na koncepcję odrębnej własności obiektu budowlanego.

OWOB ma być prawem, które może ustanawiać zarówno właściciel gruntu, jak i użytkownik wieczysty – za zgodą właściciela. Jego przedmiotem będą obiekty i urządzenia budowlane wznoszone nad lub pod powierzchnią gruntu. Warunkiem koniecznym jest samodzielność obiektu – musi on stanowić funkcjonalną całość, możliwą do wyodrębnienia z otoczenia.

Procedura ustanowienia OWOB ma przebiegać dwuetapowo. Inwestor najpierw otrzymuje promesę w formie decyzji administracyjnej, która gwarantuje mu możliwość ustanowienia prawa po zakończeniu budowy. Po wybudowaniu obiektu i spełnieniu wszystkich warunków, OWOB zostaje ujawnione w księdze wieczystej jako odrębne prawo rzeczowe.

Warszawa jako poligon doświadczalny

Najwięcej do zyskania na nowych przepisach ma Warszawa. Wzdłuż linii średnicowej – od Dworca Wschodniego do Zachodniego – ciągną się tereny kolejowe o powierzchni setek tysięcy metrów kwadratowych. Nad torami, które biegną wykopem przez centrum, można by wznieść całe kwartały zabudowy biurowej, mieszkalnej i usługowej. Podobnie nad Trasą Łazienkowską – magistralą, która dziś dzieli śródmieście na dwie części.

Miasto już teraz planuje częściowe przykrycie Trasy Łazienkowskiej i utworzenie na jej miejscu tunelu o długości około 800 metrów. Plan miejscowy uchwalony w sierpniu 2025 roku przewiduje połączenie Parku Ujazdowskiego z terenami przy Zamku Ujazdowskim właśnie poprzez zasłonięcie drogi. Nowe prawo własności warstwowej pozwoliłoby na zagospodarowanie przestrzeni nad tym tunelem – na przykład pod zieleńce, place publiczne, a nawet budynki.

PKP SA od lat myśli o zabudowie terenów nad linią średnicową. Jeszcze w 2017 roku prezes Krzysztof Mamiński zapowiadał, że spółka chce zabudować całą pierzeję od ulicy Towarowej aż do Marszałkowskiej. Na przeszkodzie stał właśnie brak prawa warstwowego. PKP jest użytkownikiem wieczystym części gruntów, ale nie może samodzielnie decydować o zabudowie nad torami. Bez nowych przepisów każda inwestycja wymagałaby długotrwałych negocjacji z miastem i innymi właścicielami.

Miliardowe tereny do zagospodarowania

W skali całego kraju chodzi o tereny inwestycyjne liczone w dziesiątkach, a nawet setkach tysięcy metrów kwadratowych – i to w najbardziej atrakcyjnych lokalizacjach, w ścisłych centrach miast . Działki, które dziś są praktycznie bezwartościowe (bo nie można ich zabudować ze względu na przebiegającą pod nimi infrastrukturę), nagle zyskują ogromny potencjał.

Michał Leszczyński z Polskiego Związku Firm Deweloperskich ocenia, że gdyby własność warstwowa obowiązywała wcześniej, centrum Warszawy wyglądałoby dziś zupełnie inaczej. Deweloperzy mogliby stawiać budynki nad torami i drogami, a także pod istniejącymi budynkami – na przykład wykorzystując przestrzeń pod wielkim osiedlem na dodatkowe parkingi podziemne, które byłyby odrębną własnością.

Nowe prawo otwiera także możliwości dla inwestycji pod ziemią. Odrębną własność będzie można ustanowić do tego, co powstanie pod powierzchnią gruntu – niezależnie od tego, kto jest właścicielem działki na powierzchni. To oznacza, że pod parkiem, placem czy nawet pod istniejącym budynkiem można wybudować podziemny parking, galerię handlową lub inne obiekty użytkowe i mieć do nich pełne prawo własności.

Krok w kierunku trójwymiarowego katastru

Wprowadzenie własności warstwowej to nie tylko zmiana przepisów cywilnych. To także wyzwanie dla systemu ewidencji gruntów i budynków oraz dla ksiąg wieczystych. Dotychczasowa struktura – działka, budynek, lokal – jest płaska. Własność warstwowa wymaga rejestrowania praw w trzech wymiarach: na jakiej wysokości nad poziomem gruntu znajduje się obiekt, jak głęboko pod ziemią sięga dane prawo, jak jest skomunikowane z powierzchnią.

Ministerstwo Rozwoju i Technologii pracuje nad rozwiązaniami systemowymi, które umożliwią ujawnianie OWOB w księgach wieczystych. Potrzebne będą zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach dotyczących katastru nieruchomości. To zadanie na lata, ale pierwszy krok – samo wprowadzenie instytucji OWOB – ma zostać zrobiony w tej kadencji parlamentu.

Reakcje branży

Środowisko deweloperskie i samorządowe z niecierpliwością czeka na finalizację prac. Michał Kubicki, przewodniczący komitetu ds. nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej, ocenia, że własność warstwowa odblokuje bardzo atrakcyjne tereny w dużych miastach. Zwraca jednak uwagę, że większa część z nich trafi zapewne pod zabudowę komercyjną, a nie mieszkaniową. Mimo to – to duży krok w dobrym kierunku.

Samorządy widzą w nowych przepisach szansę na pozyskanie nowych terenów pod budownictwo społeczne. Wiceminister Tomasz Lewandowski zapowiada, że własność warstwowa ma być jednym z filarów rządowej strategii mieszkaniowej, zakładającej powstawanie 25 tysięcy mieszkań komunalnych i społecznych rocznie . Dzięki OWOB możliwe stanie się zagospodarowanie przestrzeni nad torami i drogami na cele mieszkaniowe – bez konieczności wykupowania drogiego gruntu pod budynkami.

Nie wszystkie przeszkody zostaną usunięte wraz z wejściem nowych przepisów. PKP SA od lat toczy spór z miastem Warszawą o tereny wzdłuż linii średnicowej. Część gruntów należy do miasta, część do PKP, a część do innych podmiotów. PKP deklaruje, że nie zamierza oddawać swoich gruntów i będzie bronić swojej własności. Chce aktywnie zagospodarowywać nieruchomości we własnym zakresie – szukając partnerów finansowych, ale nie sprzedając gruntów.

Nowe prawo nie rozstrzyga tych sporów. Daje jedynie narzędzie – możliwość ustanowienia odrębnej własności nad torem kolejowym, nawet jeśli grunt pod torem należy do PKP. Ale do tego potrzebna jest zgoda PKP jako właściciela gruntu. Jeśli PKP nie wyrazi zgody, inwestycja nie dojdzie do skutku. Resort rozwoju zdaje sobie sprawę z tego problemu – wiceminister Lewandowski zapowiada równoległe prace nad przepisami, które pozwolą ministrowi rozwoju przejmować niewykorzystane grunty spółek Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycje mieszkaniowe.

O wprowadzeniu własności warstwowej mówi się w Polsce od lat 90. XX wieku. Pierwsze projekty ustaw pojawiały się w Sejmie kilkukrotnie, ale zawsze kończyły się na etapie prac komisji lub pierwszych czytań. Przeszkodą były zarówno wątpliwości konstytucyjne (czy można oddzielić własność budynku od własności gruntu), jak i obawa przed komplikacjami w systemie ksiąg wieczystych.

Doświadczenia innych krajów pokazują, że własność warstwowa działa i nie prowadzi do chaosu prawnego. W Szwecji trójwymiarowa własność nieruchomości (3D property) funkcjonuje od 2004 roku. W Niemczech własność warstwowa (Stockwerkseigentum) jest dopuszczalna na podstawie orzecznictwa i częściowo uregulowana w kodeksie cywilnym. W Stanach Zjednoczonych condominium – czyli odrębna własność lokali w budynku – jest szczególnym przypadkiem własności warstwowej, ale pełne trójwymiarowe prawo własności (air rights) funkcjonuje w Nowym Jorku od dziesięcioleci.

Kiedy przepisy wejdą w życie?

Projekt ustawy znajduje się na finiszu prac w Ministerstwie Rozwoju i Technologii . Po zakończeniu prac resortowych trafi do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, następnie do Stałego Komitetu Rady Ministrów, a potem pod obrady rządu. Jeśli Rada Ministrów przyjmie projekt, trafi on do Sejmu.

Prace parlamentarne mogą potrwać od kilku miesięcy do roku. Optymistyczny scenariusz zakłada, że ustawa zostanie uchwalona jeszcze w 2026 roku, a wejdzie w życie w 2027 roku. Pesymistyczny – że prace przeciągną się na kolejną kadencję Sejmu. Wiceminister Tomasz Lewandowski deklaruje jednak, że własność warstwowa jest priorytetem resortu i prace będą przyspieszone.

Choć Warszawa jest najbardziej oczywistym beneficjentem nowych przepisów, własność warstwowa ma potencjał również w innych miastach. W Krakowie, gdzie linia kolejowa przebiega przez ścisłe centrum, można by zabudować przestrzeń nad torami w rejonie Dworca Głównego. We Wrocławiu – nad linią kolejową w okolicy Dworca Świebodzkiego. W Gdańsku – nad torami w ciągu nadmorskim.

Własność warstwowa pozwoli także na zagospodarowanie przestrzeni nad autostradami i drogami ekspresowymi, które dziś dzielą dzielnice miast. W Łodzi, gdzie autostrada A2 przebiega blisko centrum, można by przykryć fragment trasy i zbudować nad nią nowe osiedle. W Poznaniu – nad drogą krajową nr 5. To rozwiązanie, które zmienia sposób myślenia o przestrzeni miejskiej: nie jako o płaskiej powierzchni, ale jako o trójwymiarowym zasobie, w którym każda warstwa może mieć innego właściciela i inne przeznaczenie.

Wyzwania techniczne i prawne

Przed ustawodawcą stoją jeszcze poważne wyzwania techniczne. Jak ustalić granice własności warstwowej w pionie? Na jakiej wysokości nad poziomem gruntu kończy się prawo właściciela gruntu, a zaczyna prawo właściciela obiektu? Co z instalacjami (kable, rury) przebiegającymi przez różne warstwy? Kto jest odpowiedzialny za utrzymanie i remont elementów wspólnych, takich jak filary mostu czy ściany tunelu?

Projekt ustawy musi odpowiedzieć na te pytania. Resort rozwoju analizuje rozwiązania przyjęte w innych krajach – na przykład w Szwecji, gdzie dla każdej trójwymiarowej nieruchomości wyznacza się precyzyjnie współrzędne granic w przestrzeni. W polskich warunkach będzie to wymagało współpracy geodetów, sądów wieczystoksięgowych i samorządów.

Następne kroki

Finalizacja prac nad własnością warstwową to nie koniec, ale początek szerszej reformy prawa nieruchomości. Resort rozwoju pracuje równolegle nad zmianami w użytkowaniu wieczystym, nad przepisami umożliwiającymi przejmowanie gruntów spółek Skarbu Państwa oraz nad ustawą porządkującą majątek tych spółek. Wszystkie te elementy mają składać się na nową politykę mieszkaniową i przestrzenną państwa. Własność warstwowa jest kluczowym, ale nie jedynym elementem tej układanki. Bez niej inwestycje nad torami i drogami pozostaną w sferze marzeń. Z nią – centra polskich miast mogą zyskać nowe, atrakcyjne przestrzenie do zagospodarowania. Przestrzenie, które dziś są puste, hałaśliwe i niedostępne, jutro mogą stać się miejscami do życia, pracy i wypoczynku. Pod warunkiem, że przepisy w końcu trafią do Sejmu i zostaną uchwalone.

Giełdowy wykonawca farm wiatrowych z dużym kontraktem na Litwie. Ale jest warunek

Fot. Wikimedia Commons