Kolegium Komisji Europejskiej przyjmuje dziś projekt Aktu Przyspieszenia Przemysłu – przełomowego narzędzia odpowiadającego na amerykańską Inflation Reduction Act i chińskie wsparcie dla krajowych wytwórców. Akt wprowadza uproszczone procedury, oznaczenie „Made in Europe” oraz preferencje dla unijnych producentów w zamówieniach publicznych. To zmiana paradygmatu: Europa odchodzi od dominacji reguł konkurencji w kierunku świadomego sterowania rynkiem i budowania suwerenności przemysłowej.

• Akt Przyspieszenia Przemysłu to odpowiedź na amerykańską Inflation Reduction Act i chińską politykę przemysłową, które zachęcają inwestorów do przenoszenia produkcji poza Europę. Dodatkowymi impulsami były pandemia (zależność od dostaw zewnętrznych) i kryzys energetyczny po agresji Rosji na Ukrainę. Akt ma wzmocnić konkurencyjność i suwerenność przemysłową UE.
• Projekt opiera się na dwóch filarach: instrumentalnym podejściu do rynków (polityczne kształtowanie popytu przez preferencje dla unijnych producentów) oraz derisku (przesunięcie ryzyka inwestycji strategicznych z sektora prywatnego na publiczny przy zachowaniu zysków po stronie firm). Krytycy mówią o socjalizacji ryzyka i prywatyzacji zysków.
• Akt wprowadza trzy mechanizmy ochrony rynku: minimalne wymogi unijnego pochodzenia w zamówieniach publicznych (np. 70 proc. komponentów w pojazdach elektrycznych), mechanizm odwetowy wobec państw trzecich ograniczających dostęp do surowców oraz screening inwestycji zagranicznych powyżej 100 mln euro z limitem 49 proc. udziałów i obowiązkiem tworzenia joint-ventures.
• Największy spór toczy się o definicję „Made in Europe”. Francja i przemysł stalowy chcą wąskiej definicji (tylko EOG), Niemcy i producenci samochodów – szerszej, obejmującej kraje z umowami o wolnym handlu. Kompromis wyłączył mikroukłady i chmurę oraz obniżył próg dla stali niskoemisyjnej z 70 do 25 proc.
• Dla Polski Akt to szansa i wyzwanie. Z jednej strony preferencje mogą wzmocnić pozycję polskich fabryk w europejskich łańcuchach dostaw. Z drugiej – głęboka integracja z globalnymi łańcuchami i bliskość Ukrainy, Białorusi i Wielkiej Brytanii stawiają pytania o definicję partnerów uznawanych za równorzędnych. Ostateczny kształt przepisów rozstrzygną negocjacje w Parlamencie i Radzie UE.

Akt Przyspieszenia Przemysłu nie powstał w próżni. Jego narodziny to efekt splotu kilku czynników, które w ciągu ostatnich lat wystawiły europejski przemysł na próbę. Pandemia COVID-19 ujawniła dramatyczną zależność Unii od zewnętrznych dostawców kluczowych produktów, od maseczek po półprzewodniki. Rosyjska agresja na Ukrainę i związany z nią kryzys energetyczny pokazały, jak kruche są łańcuchy dostaw i jak szybko ceny energii mogą zniszczyć konkurencyjność energochłonnych gałęzi przemysłu. Ale bezpośrednim katalizatorem były działania dwóch największych konkurentów Europy.

Stany Zjednoczone pod rządami administracji Bidena wprowadziły Inflation Reduction Act, czyli akt o redukcji inflacji, który w rzeczywistości był największym w historii USA pakietem wsparcia dla zielonej transformacji i produkcji przemysłowej. IRA oferuje miliardy dolarów subsydiów i ulg podatkowych dla firm inwestujących w czyste technologie, pod warunkiem że produkcja odbywa się w Ameryce. Dla europejskich koncernów stało się to potężną zachętą do przenoszenia inwestycji za ocean, zwłaszcza w sektorze pojazdów elektrycznych, baterii i energii odnawialnej.

Z drugiej strony Chiny od lat konsekwentnie wspierają swoich krajowych producentów, tworząc potężne koncerny dominujące w fotowoltaice, bateriach i rzadkich ziemiach. Chińska polityka przemysłowa, łącząca subsydia, ochronę rynku wewnętrznego i agresywny eksport, sprawiła, że europejscy producenci zaczęli tracić udziały w rynku we własnym regionie. Dodatkowo, wyjątkowo mroźna zima 2025/2026 i związane z nią spustoszenie magazynów gazu unaoczniły, że bezpieczeństwo energetyczne Europy wciąż nie jest w pełni zapewnione, a transformacja energetyczna musi iść w parze z odbudową mocy wytwórczych.

Komisja Europejska rozpoczęła prace nad nową polityką przemysłową, której kamieniami milowymi były wcześniej Akt o Przemyśle Neutralnym Emisyjnie (Net-Zero Industry Act) oraz Akt o Surowcach Krytycznych (Critical Raw Materials Act). Akt Przyspieszenia Przemysłu stanowi kontynuację i pogłębienie tego kierunku, wprowadzając mechanizmy, które wykraczają poza dotychczasowe instrumenty i sięgają do samej struktury jednolitego rynku.

Podstawy prawne, czyli jak ominąć konstytucyjne ograniczenia

Przyjęcie Aktu Przyspieszenia Przemysłu wymagało sprytnego manewru prawnego. Traktaty Unii Europejskiej, a konkretnie artykuł 173 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dają Brukseli jedynie ograniczone kompetencje w zakresie polityki przemysłowej, wykluczając harmonizację przepisów krajowych. Przez dekady oznaczało to, że prawdziwa polityka przemysłowa pozostawała w gestii państw członkowskich, a Unia koncentrowała się na pilnowaniu reguł konkurencji i zakazie pomocy publicznej.

Twórcy Aktu Przyspieszenia Przemysłu poszli jednak inną drogą. Akt opiera się przede wszystkim na artykule 114 TFEU, który pozwala na harmonizację przepisów w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego. W nowej interpretacji produkcja przemysłowa została zakodowana jako warunek sprawnego działania rynku, a budowanie zdolności strategicznych uznano za element harmonizacji wewnątrzunijnej. Dodatkowo akt wyraźnie opiera się na artykule 207 TFEU dotyczącym wspólnej polityki handlowej, co pozwala na regulowanie warunków dostępu do rynku dla podmiotów z państw trzecich.

Jak zauważają komentatorzy, ta hybrydowa architektura prawna przynosi daleko idące konsekwencje. Sterowanie przemysłem nie jest już postrzegane jako odstępstwo od porządku konkurencyjnego czy tymczasowa reakcja na kryzys, ale jako strukturalny warunek zachowania odporności rynku wewnętrznego, bezpieczeństwa dostaw i zdolności produkcyjnych. Integracja rynkowa przestaje dyscyplinować ambicje przemysłowe, a staje się mechanizmem, przez który ta integracja ma być utrzymywana w warunkach geopolitycznej rywalizacji, konkurencji subsydiów i presji dekarbonizacyjnej.

Dwa filary nowej polityki przemysłowej

Akt Przyspieszenia Przemysłu opiera się na dwóch koncepcyjnych filarach, które razem mają odmienić oblicze europejskiej gospodarki. Pierwszym z nich jest instrumentalne podejście do rynków. Zamiast traktować rynek jako mechanizm, który sam z siebie generuje optymalne wyniki, nowa polityka zakłada, że to władza polityczna może i powinna kształtować rynki tak, by produkowały pożądane rezultaty. Przejawia się to w dążeniu do tworzenia tak zwanych rynków wiodących poprzez wprowadzenie minimalnych wymogów unijnego pochodzenia w zamówieniach publicznych i przy przyznawaniu subsydiów.

To głęboka zmiana paradygmatu. Przez dekady dominowało przekonanie, że wartość może być odkrywana i wytwarzana jedynie poprzez konkurencję rynkową, a polityka gospodarcza powinna być agnostyczna wobec tego, co jest wartościowe. Nowa polityka przemysłowa wprowadza natomiast politycznie zdeterminowane pojęcie wartości, które poprzedza i przekształca rynek oraz porządek konkurencyjny. W praktyce oznacza to, że Unia mówi: uznamy za wartościowe to, co jest produkowane w Europie, i będziemy wspierać te produkcje kosztem innych.

Drugim filarem jest rekonfiguracja relacji między państwem a kapitałem, która w oficjalnym języku nazywana jest derisking, czyli ograniczaniem ryzyka. Chodzi o to, by za pomocą gwarancji publicznych i mechanizmów finansowego wsparcia mobilizować prywatne inwestycje w kluczowych sektorach, jednocześnie zabezpieczając prywatną rentowność bez zmuszania prywatnych podmiotów do realizacji celów strategicznych, gdy te kolidują z rachunkiem zysków. W praktyce oznacza to przesunięcie części ryzyka związanego z inwestycjami strategicznymi z sektora prywatnego na publiczny, przy jednoczesnym otwieraniu nowych możliwości akumulacji kapitału poprzez mechanizmy mieszanego finansowania, rosnącą rolę Europejskiego Banku Inwestycyjnego i upowszechnianie się umów zakupu energii.

Krytycy zwracają uwagę, że tak skonstruowany system nie podporządkowuje decyzji inwestycyjnych wspólnie zdefiniowanym priorytetom, ale raczej socjalizuje ryzyko, pozostawiając zyski w rękach prywatnych. Derisking w tym ujęciu to próba stabilizacji akumulacji w warunkach świeckiej stagnacji, charakteryzującej się spadającą rentownością, słabymi inwestycjami i niskim wzrostem.

Granice i osadzenie terytorialne, czyli jak chronić europejski rynek

Instrumentalne traktowanie rynków wymaga wytyczenia granic. Jeśli Unia tworzy preferencje dla europejskich producentów, musi mieć mechanizmy, które uniemożliwią natychmiastowe arbitrażowanie tych preferencji przez globalną nadpodaż, substytucję importu czy mobilność korporacyjną. Akt Przyspieszenia Przemysłu wprowadza w tym celu trzy mechanizmy wyznaczania granic.

Pierwszym jest repolityzacja popytu publicznego poprzez minimalne wymogi unijnego pochodzenia i niskoemisyjności. Zamówienia publiczne, które w Unii Europejskiej stanowią rocznie ponad 2 biliony euro, mają zostać przekształcone w strategiczną dźwignię bezpieczeństwa gospodarczego i polityki przemysłowej. To właśnie te przepisy budzą najwięcej emocji i wokół nich toczy się główna debata publiczna. Według projektu, producenci pojazdów elektrycznych ubiegający się o publiczne pieniądze będą musieli zapewnić, że co najmniej 70 procent komponentów ich samochodów pochodzi z UE. Dla aluminium próg ten ma wynosić 25 procent, a dla stali niskoemisyjnej toczy się walka o włączenie jej do katalogu objętych wymogami.

Drugim mechanizmem jest warunkowanie dostępu do jednolitego rynku w odpowiedzi na restrykcje państw trzecich dotyczące surowców krytycznych. Projekt przewiduje mechanizm odwetowo-rezyliencyjny: jeśli państwo trzecie wprowadzi środki powodujące niedobory lub groźbę niedoborów, Komisja może wymagać od tego państwa wniesienia wkładu rzeczowego jako warunku dopuszczenia towarów na rynek unijny. W praktyce mogłoby to oznaczać obowiązek zdeponowania określonych ilości surowców krytycznych w unijnych magazynach.

Trzeci, najbardziej daleko idący mechanizm dotyczy inwestycji zagranicznych. Dla bezpośrednich inwestycji zagranicznych w kluczowych sektorach strategicznych powyżej progu 100 milionów euro, realizacja jest zakazana, chyba że zostanie wyraźnie zatwierdzona przez krajową władzę inwestycyjną lub Komisję. To nie jest klasyczny screening, ale próba stworzenia zharmonizowanej konstytucji inwestycyjnej dla sektorów strategicznych. Projekt wprowadza limit 49 procent udziałów zagranicznych, obowiązek tworzenia joint-ventures z podmiotami unijnymi oraz warunki operacyjne związane z technologią, badaniami, zatrudnieniem i składem komponentów.

Mechanizm joint-venture ma charakter strukturalny, zapewniając dostateczny udział unijnych partnerów i mierzalną wartość dodaną dla jednolitego rynku. Forma korporacyjna staje się instrumentem polityki przemysłowej, osadzającym współpracę i częściową kontrolę unijną w prawnej architekturze dozwolonych inwestycji. Warunki dotyczące transferu technologii są wyjątkowo wyraźne: zatwierdzenie uzależnia się od licencjonowania własności intelektualnej i dzielenia się know-how, ze szczegółowymi zapisami o własności IP rozwijanej w kraju lub wspólnie. Legitymizacja inwestycji związana jest z ciągłym osadzeniem terytorialnym poprzez progi wykonawcze: zobowiązania do wydatków na badania i rozwój w Unii, wymogi dotyczące struktury zatrudnienia oraz minimalne udziały komponentów wytworzonych w Unii w produktach wprowadzanych na rynek.

Spór o zakres i definicję Made in Europe

Wokół definicji tego, co właściwie znaczy Made in Europe, rozgorzał ostry spór, który opóźnił przyjęcie aktu o kilka miesięcy. Wewnątrz Komisji Europejskiej ścierają się dwa stanowiska. Dyrekcja Generalna ds. Handlu, kierowana przez komisarza Marosza Šefčoviča, optuje za szeroką definicją, obejmującą wszystkie kraje, z którymi UE ma umowy o wolnym handlu. Z kolei Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu i Przedsiębiorczości, pod kierownictwem Stéphane’a Séjourné, chce węższej definicji, ograniczonej do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, czyli 27 państw członkowskich plus Islandii, Liechtensteinu i Norwegii.

Za węższą definicją opowiada się Francja, która od lat lobbuje na rzecz polityki preferencji europejskich. Przeciwne są Niemcy, obawiające się reakcji handlowych partnerów, zwłaszcza Turcji i Wielkiej Brytanii, oraz negatywnych skutków dla własnego przemysłu motoryzacyjnego, którego łańcuchy dostaw mają charakter globalny. Europejscy producenci samochodów zbojkotowali nawet list poparcia dla aktu, obawiając się, że restrykcyjna definicja Made in Europe wykluczy ich kluczowych dostawców z Turcji czy Azji Południowo-Wschodniej.

Do sporu włączył się przemysł stalowy. Axel Eggert, dyrektor generalny Eurofer, domaga się włączenia stali niskoemisyjnej do katalogu sektorów objętych ochroną. Argumentuje, że bez tego mechanizmu unijne huty nie będą w stanie konkurować z producentami z krajów, które nie ponoszą kosztów dekarbonizacji. Jednocześnie Eurofer opowiada się za bardzo wąską definicją geograficzną, wykluczającą Indie, Indonezję, Wietnam i kraje Bliskiego Wschodu, które według producentów stali odpowiadają za globalną nadpodaż i nie wdrażają tak ambitnych standardów środowiskowych jak Europa.

Ostateczny projekt, który trafił pod obrady kolegium, ma być kompromisem. Z doniesień prasowych wynika, że z zakresu aktu wyłączono mikroukłady, czujniki, systemy autonomiczne i chmurę obliczeniową, które pierwotnie miały być objęte regulacją. Złagodzono też wymogi dla stali niskoemisyjnej, obniżając próg wymaganego udziału produkcji unijnej z początkowych 70 do 25 procent. To ustępstwo wobec przemysłu i państw obawiających się protekcjonizmu, które jednak zdaniem ekologów i zwolenników silnej polityki przemysłowej osłabia skuteczność całego narzędzia.

Reakcje i kontrowersje, czyli kto zyskuje, kto traci

Akt Przyspieszenia Przemysłu budzi skrajne emocje. Jego zwolennicy, wśród których dominują Francja, związki zawodowe i część przemysłu, argumentują, że bez takich narzędzi Europa nie utrzyma żadnego przemysłu. Neil Makaroff z think tanku Strategic Perspectives przekonuje, że celem jest zapewnienie, by pieniądze europejskich podatników były używane strategicznie do wzmacniania bazy przemysłowej UE, a nie do subsydiowania chińskiej nadpodaży. Bas Eickhout, współprzewodniczący Zielonych, podkreśla, że Europa musi przedstawić alternatywę dla agendy Donalda Trumpa, który stawia na gospodarkę kopalną.

Przeciwnicy, w tym Niemcy, kraje nordyckie i bałtyckie, a także liczni eksperci, ostrzegają przed protekcjonizmem i jego negatywnymi skutkami. Niclas Poitiers z brukselskiego think tanku Bruegel wskazuje, że jeśli celem polityki jest ochrona przed nieuczciwą chińską konkurencją, Unia ma lepsze instrumenty, takie jak rozporządzenie o subsydiach zagranicznych, pozwalające na badanie i przeciwdziałanie nieuczciwym praktykom. Krytycy obawiają się, że preferencje dla lokalnych producentów podniosą ceny w zamówieniach publicznych, ograniczą dostęp do najnowszych technologii i wywołają działania odwetowe ze strony partnerów handlowych.

Szczególnie nerwowo reagują kraje trzecie. Wielka Brytania, Kanada, Japonia i Turcja obawiają się, jak restrykcyjne okażą się ostateczne przepisy. Brytyjski minister ds. relacji z UE, Nick Thomas-Symonds, ostrzegł, że strategia Made in Europe może uderzyć w łańcuchy dostaw, zwiększyć koszty i stworzyć niepotrzebne bariery handlowe między Wielką Brytanią a państwami członkowskimi.

W samych Stanach Zjednoczonych, choć oficjalne reakcje są na razie powściągliwe, obserwatorzy zwracają uwagę na ironię sytuacji. Przez lata to Amerykanie krytykowali europejski protekcjonizm, a dziś to Bruksela odpowiada na amerykańską Inflation Reduction Act własnym aktem osłonowym. Paradoks polega na tym, że IRA była wymierzona w Chiny, ale jej skutkiem ubocznym okazało się drenowanie europejskiego przemysłu. Teraz Europa próbuje zatrzymać ten proces, ryzykując ochłodzenie relacji z Waszyngtonem.

Jakie to znaczenie dla Polski?

Przyjęcie projektu przez kolegium Komisji Europejskiej to dopiero początek drogi. Akt Przyspieszenia Przemysłu musi teraz zostać poddany negocjacjom między Parlamentem Europejskim a Radą Unii Europejskiej, czyli rządami państw członkowskich. To w tych negocjacjach rozstrzygną się ostateczne kształty przepisów, a walka lobbingowa zapowiada się niezwykle intensywnie. Już teraz wiadomo, że wiele zapisów ulegnie dalszym modyfikacjom, a niektóre sektory, które nie znalazły się w ostatecznym projekcie, będą walczyć o powrót do gry.

Dla Polski Akt Przyspieszenia Przemysłu ma znaczenie dwojakie. Z jednej strony jako kraj z dużym i zróżnicowanym przemysłem, w tym motoryzacyjnym, chemicznym i stalowym, możemy skorzystać na preferencjach dla europejskich producentów. Polskie fabryki, które są częścią europejskich łańcuchów dostaw, mogą zyskać na przesunięciu popytu w kierunku lokalnych dostawców. Z drugiej strony, nasz przemysł jest głęboko zintegrowany z globalnymi łańcuchami, a wielu polskich eksporterów działa jako poddostawcy dla koncernów spoza UE. Restrykcyjna definicja Made in Europe mogłaby utrudnić im dostęp do zamówień publicznych, a nawet zmusić do restrukturyzacji łańcuchów dostaw.

Polska znajduje się też w interesującej pozycji geograficznej. Sąsiadujemy z Ukrainą, która aspiruje do członkostwa w UE, i z Białorusią, która pozostaje poza zachodnimi strukturami. Mamy też silne związki gospodarcze z Wielką Brytanią, która po brexicie znalazła się poza unijnym rynkiem. To, jak ostatecznie zdefiniowany zostanie krąg partnerów uznawanych za równorzędnych, będzie miało bezpośredni wpływ na polskie interesy gospodarcze.

Połowa Polaków za atomem. Kto ma go dziś na świecie?

Fot. pexels